Решение по делу № 3А-125/2022 от 02.02.2023

№3а-7/2023

10OS0000-01-2022-000048-20

РЕШЕНИЕИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕАЦИИ

02 февраля 2023 г. г. Петрозаводск

Верховный Суд Республики Карелия в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

при ведении протокола помощником судьи Макаршиной А.А.

с участием прокурора Сафарян А.С.,

представителей административного истца ФИО1, ФИО2,

представителя административного ответчика ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-7/2023 по административному иску общества с ограниченной ответственностью «Петербургтеплоэнерго» о признании недействующим приказа Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия от 08 сентября 2022 года №355 «О внесении изменений в приказ Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия от 12 июля 2022 года №263»,

УСТАНОВИЛ:

Иск предъявлен по тем основаниям, что ООО «Петербургтеплоэнерго» (далее- Общество) является теплоснабжающей организацией в соответствующих территориальных зонах теплоснабжения на территории Олонецкого, Питкярантского, Лахденпохского и Сортавальского районов Республики Карелия. 26.04.2022 Общество обратилось в Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия (далее – Министерство) с заявлением об установлении нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя для Общества на 2023 год (далее – НТП), приложив обосновывающие материалы. Министерство приказом от 12.07.2022 №263 утвердило НТП на 2023 г. в размере 34105 Гкал. 20.09.2022 Обществу стало известно о принятии Министерством приказа от 08.09.2022 №355 «О внесении изменений в приказ Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия от 12 июля 2022 года №263» (далее – Приказ №355), которым уменьшен размер НТП на 2023г. до 30385,15 Гкал. По мнению административного истца при принятии Приказа №355 Министерством нарушены положения нормативных актов, имеющие большую юридическую силу. В отсутствие нормативных актов, регулирующих установление НТП по передаче тепловой энергии, Министерству следовало применять Регламент открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утвержденный приказом ФСТ России от 07 июня 2013г. № 163, в части открытия дела по аналогии. Подпунктом «б» пункта 2 Регламента определен исчерпывающий перечень оснований для открытия дела по инициативе органа регулирования, которых в настоящем случае не имелось, в связи с чем у Министерства отсутствовали основания для принятия Приказа №355. Значения НТП согласно Приказу №355 не изменились по Питкярантскому району, существенно изменились по Олонецкому, Лахденпохскому и Сортавальскому районам. Основанием такого изменения явились положения пункта 6 Порядка определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя, утвержденные приказом Минэнерго России от 30 декабря 2008г. № 325 (далее – Приказ Минэнерго №325) и данные о технологических потерях из статистической отчетности Общества по форме 1-ТЕП за 2021г., которые Министерство считает «фактическими технологическими потерями». По мнению Общества, оснований для учета в качестве значений НТП данных из строки 119 отчетности по форме 1-ТЕП за 2021г. не имелось. Отсутствуют сведения о том, что при принятии Приказа №355 Министерство каким-либо образом сопоставляло данные о НТП и отчетных значениях за периоды, указанные в пунктах 5 и 6 Приказа Минэнерго №325, при этом усматривается, что Министерство использовало только отчетные данные за один период регулирования – 2021 г. Поскольку Общество эксплуатирует объекты теплоснабжения не на основании концессионного соглашения, а на основании договора аренды, у Министерства не имелось правовых оснований для учета в качестве значений НТП каких-либо других величин, кроме как значений НТП, рассчитанных в соответствии с разделом II приказа Минэнерго №325. В период 2018-2020гг. из 62 котельных филиала Общества в Республике Карелия оснащено коммерческими узлами учета тепловой энергии 22 (в 2020г. – 26), соответствуют требованиям нормативных документов 19 (в 2020г. – 22). С учетом слабой оснащенности потребителей в зоне теплоснабжения Общества в Республике Карелия часть потребления рассчитывается исходя из нормативов потребления (многоквартирные дома), часть - исходя из договорных нагрузок (нежилые здания). Таким образом, невозможно утверждать, что указанные в форме 1-ТЕП за 2021г. данные о технологических потерях, полученные путем вычитания из данных о произведенной тепловой энергии данных об отпущенной тепловой энергии, являются фактическими технологическими потерями. Значения НТП учитываются при установлении тарифов на тепловую энергию. Исключение 3719,85 Гкал НТП Приказом №355 привело к тому, что соответствующие затраты в составе расходов Общества, связанных с осуществлением регулируемой деятельности, не были учтены Государственным комитетом Республики Карелия по ценам и тарифам (далее –Госкомитет) при установлении тарифов на тепловую энергию на период с 01.12.2022 по 31.12.2023. Общество просило признать недействующим Приказ №355 с даты принятия.

Административный ответчик в отзывах на исковое заявление указал, что Приказ №355 не является нормативным правовым актом, в связи с чем не был официально опубликован, а направлен только в адрес Общества. Данный спор подлежит разрешению Арбитражным судом Республики Карелия. По существу спора указал, что расчет значений НТП выполнялся Министерством в строгом соответствии с Приказом Минэнерго №325. Приказом Министерства №263 от 12.07.2022 значения НТП утверждены для Общества на 2023г. в меньшем размере, чем в испрашиваемых им в заявлении от 26.04.2022г. (34105 Гкал вместо 35107 Гкал). Приказом №355 в приказ №263 от 12.07.2022 внесены изменения на основании п.6 Приказа Минэнерго №325, письма Госкомитета от 02.09.2022, формы статистической отчетности 1-ТЕП Общества за 2021г. о фактических значениях потерь.

Заинтересованное лицо – Госкомитет - в отзыве на иск пояснил, что им были приняты постановления от 22.11.2022 №135 «О внесении изменений в постановление Государственного комитета по ценам и тарифам от 20 декабря 2018 года №175» и от 22.11.2022 №136 «О тарифах не тепловую энергию, поставляемую населению обществом с ограниченной ответственностью «Петербургтеплоэнерго». При определении уровня потерь в тепловых сетях Госкомитетом были учтены НТП на 2023г. согласно Приказу №355. Признание указанного приказа недействующим не повлечет признания недействующими постановлений Госкомитета №135 и №136 от 22.11.2022, при установлении тарифов на следующий период регулирования будет осуществлена корректировка НВВ за текущий год с учетом фактических показателей деятельности ООО «Петербургтеплоэнерго» в соответствии с действующим законодательством.

Заинтересованное лицо – ФАС России – в отзыве на иск указало, что НТП определяются органом регулирования для каждой организации, эксплуатирующей тепловые сети для передачи тепловой энергии, теплоносителя потребителям, и обусловлены техническим состоянием теплопроводов и оборудования и техническими решениями по надежному обеспечению потребителей тепловой энергией и созданию безопасных условий эксплуатации тепловых сетей. НТП при передаче тепловой энергии, теплоносителя являются условной величиной и рассчитываются по укрупненным показателям (тип прокладки, год проектирования, наружный диаметр трубопровода, длина участка), без учета фактического состояния сетей. НТП представляют собой расчетную величину, которая может отличаться от фактических потерь, значения которых определяются на основании приборов учета. В случае превышения фактических потерь тепловой энергии нормативов технологических потерь, образуются сверхнормативные потери. При установлении НТП на регулируемый период в случае, если фактические значения технологических потерь, полученные на основании показаний приборов учета, ниже их расчетных значений, в норматив включаются фактические значения технологических потерь.

Заинтересованное лицо – Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия в отзыве на иск указало, что приказы Министерства от 12.07.2022 №263 и от 08.09.2022 №355 в Управление для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не поступали, в связи с чем их правовая экспертиза не проводилась.

В судебном заседании представители административного истца ФИО1, ФИО2, действующие на основании доверенностей, исковые требования поддержали по изложенным в иске доводам.

Представитель административного ответчика ФИО3, действующий на основании доверенности, в судебном заседании по иску возражал, поддержав доводы отзывов на исковое заявление.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание представителей не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Заслушав явившихся лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

ООО «Петербургтеплоэнерго» является ресурсоснабжающей организацией, предоставляющей услуги по теплоснабжению на территории Лахденпохского, Олонецкого, Питкярантского и Сортавальского муниципальных районов Республики Карелия.

В соответствии с ч.1 ст.208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Приказом Министерства от 12.07.2022 №263 утверждены НТП Общества на 2023г. в объеме 34105 Гкал, в том числе по Сортавальскому району – 10149 Гкал, Питкярантскому району – 12865 Гкал, Олонецкому району – 7097 Гкал, Лахденпохскому району – 3994 Гкал (согласно Приложению).

Приказом Министерства от 08.09.2022 №355 внесены изменения в приказ от 12.07.2022 №263, значения НТП изложены в Приложении в новой редакции: по Сортавальскому району – 9029,95 Гкал, Питкярантскому району – 12864,57 Гкал, Олонецкому району – 74724,09 Гкал, Лахденпохскому району – 3766,54 Гкал, итого - 30385,15 Гкал.

Общество оспаривает Приказ №355. Указанный приказ Министерство полагает ненормативным правовым актом.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление Пленума) обратил внимание судов, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Из разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 31 марта 2015 г. № 6-П следует, что признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом исходя из того, является ли оспариваемый акт актом общего действия, адресованным неопределенному кругу лиц, рассчитанным на многократное применение, содержит ли конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является ли официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.

Пунктом 2 части 2 статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении» предусмотрено, что орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждает нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям и нормативам удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии. В соответствии с частью 3 статьи 9 указанного закона при установлении тарифов в сфере теплоснабжения должны быть учтены нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям и нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии.

Согласно пункту 21 Правил определения плановых и расчета фактических значений показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2014 г. № 452, плановые значения показателей величины технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям для теплоснабжающих организаций, эксплуатирующих объекты теплоснабжения не на основании концессионного соглашения, устанавливаются на уровне нормативных технологических потерь, определяемых в соответствии с нормативными правовыми актами в сфере теплоснабжения.

В силу подпункта 30 пункта 10 Положения о Министерстве строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 09 июля 2013 г. № 216-П, Министерство в соответствии с законодательством Российской Федерации утверждает нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям.

Госкомитетом приняты постановления от 22.11.2022 №135 «О внесении изменений в постановление Государственного комитета по ценам и тарифам от 20 декабря 2018 года №175» и от 22.11.2022 №136 «О тарифах не тепловую энергию, поставляемую населению обществом с ограниченной ответственностью «Петербургтеплоэнерго». При определении уровня потерь в тепловых сетях Госкомитетом учтены нормативы технологических потерь теплоносителя на 2023 г. согласно Приказу №355.

Таким образом, Приказ №355 содержит правовые нормы, примененные неоднократно, направленые на урегулирование общественных отношений, установление тарифов, определяют их величины, тарифы применяются к неопределенному кругу потребителей. Экономический спор в настоящем деле отсутствует.

По указанным основаниям определением суда от 31.01.2023 отказано в передаче дела по подсудности в Арбитражный Суд Республики Карелия.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Определение нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии осуществляется в соответствии с Порядком, утвержденным Приказом Минэнерго России от 30 декабря 2008 г. № 325.

Из материалов дела следует, что 26.04.2022 Общество направило в Министерство предложения по расчету показателей НТП при передаче тепловой энергии, теплоносителя на объектах филиала в Республике Карелия, расположенных на территории Олонецкого, Питкярантского, Лахденпохского и Сортавальского районов теплоснабжения на 2023 г. (итого 35107 Гкал) с приложением материалов по расчету (письмо от 26.04.2022 №811-РК).

Как указано выше, приказом Министерства от 12.07.2022 №263 утверждены НТП Общества на 2023г. в объеме 34105 Гкал, в том числе по Сортавальскому району – 10149 Гкал, Питкярантскому району – 12865 Гкал, Олонецкому району – 7097 Гкал, Лахденпохскому району – 3994 Гкал (согласно Приложения).

Из материалов дела следует, что 02.09.2022 Госкомитетом в адрес Министерства направлено письмо с предложением пересмотреть установленные Обществу Приказом №263 НТП, которые значительно превышают показатели, утвержденные ранее, а также фактические потери тепловой энергии за предыдущие периоды (в документах, представленных ООО «Петербургтеплоэнерго» на тарифное регулирование, фактические значения технологических потерь за 2021г. составляют 31099 Гкал, за 2020г. – 26130 Гкал).

Как следует из письма Министерства в адрес Общества от 12.09.2022, изменения в утвержденные на 2023 г. значения НТП внесены на основании формы статистической отчетности 1-ТЕП Общества за 2021г., учтены фактические значения НТП за 2021г., за исключением Питкярантского района, по которому учтены значения, полученные расчетным методом.

Исходя из положений пункта 1 Приказа Минэнерго №325, нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя определяются для каждой организации, эксплуатирующей тепловые сети для передачи тепловой энергии, теплоносителя потребителям. Определение нормативов технологических потерь осуществляется выполнением расчетов нормативов для тепловой сети каждой системы теплоснабжения независимо от присоединенной к ней расчетной часовой тепловой нагрузки.

НТП при передаче тепловой энергии, теплоносителя являются условной величиной и рассчитываются по укрупненным показателям (тип прокладки, год проектирования, наружный диаметр трубопровода, длина участка), без учета фактического состояния сетей. НТП представляют собой расчетную величину, которая может отличаться от фактических потерь, значения которых определяются на основании приборов учета.

Пунктом 23 Приказа Минэнерго №325 определен перечень документов, прилагаемых к заявлению об установлении НТП.

Тем самым, Приказом Минэнерго №325 предусмотрено определение НТП для каждой теплосетевой организации, с исследованием обосновывающих первичных документов, и, соответственно, проверка и анализ документации, предоставленной организацией, в отношении которой устанавливаются НТП.

Истцом не оспаривается, что при утверждении НТП приказом №263 Министерством заявленные Обществом величины НТП обоснованно снижены, расчеты НТП выполнены в соответствии с Приказом Минэнерго №325, исходя из представленных Обществом документов, их анализа.

Приказом Минэнерго №325 не предусмотрен пересмотр/изменение утвержденных на определенный период НТП в отсутствие заявления теплосетевой организации. Такого заявления от Общества после издания Министерством Приказа №263 не поступало.

Пересмотр по заявлению/инициативе как Министерства, так и иных лиц утвержденных НТП не предусмотрен Приказом Минэнерго №325.

При этом суд исходит из того, что Приказ Минэнерго №325 является составной частью публичного правопорядка, которому свойственно разрешать лишь то, что прямо предусмотрено его нормами.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что Министерство превысило свои полномочия при издании Приказа №355.

Как следует из материалов дела, Приказ №355 не был официально опубликован в порядке, предусмотренном статьей 29 Закона Республики Карелия 04 июля 2012г. №1619-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия», что с учетом положений части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации и пункта 31 Постановления Пленума свидетельствует о нарушении требований законодательства к порядку введения в действие нормативного правового акта.

Кроме того, суд полагает необоснованным довод Министерства о применении при издании Приказа №355 пункта 6 Приказа Минэнерго №325.

Согласно указанной нормы при установлении нормативных значений технологических потерь на регулируемый период в случае, если фактические значения технологических потерь, полученные на основании показаний приборов учета, ниже их расчетных значений, в норматив включаются фактические значения технологических потерь.

Сведения из формы федерального статистического наблюдения № 1-ТЕП «Сведения о снабжении теплоэнергией» (за отчетный период 2021г. действовал приказ Росстата от 30 июля 2021 г. № 464 «Об утверждении форм федерального статистического наблюдения для организации федерального статистического наблюдения за строительством, инвестициями в нефинансовые активы и жилищно-коммунальным хозяйством») не дают достоверной информации о фактических значениях технологических потерь, полученных на основании показаний прибора учета, поскольку указанным приказом Росстата предусмотрено отражение как произведенной, так и фактически отпущенной тепловой энергии, расчет которых может быть произведен расчетным путем в отсутствие данных измерительных приборов. Сведения об оснащенности котельных Общества коммерческими узлами учета тепловой энергии были представлены Обществом в Министерство вместе с письмом от 26.04.2022 №810-РК. В отсутствие приборов учета потребленной тепловой энергии на ряде объектов ее потребление рассчитывается исходя из нормативов потребления (МКД) либо договорных тепловых нагрузок (нежилые здания).

Затраты на компенсацию потерь энергии в тепловых сетях должны учитываться в НВВ в соответствии со статьей 90 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012г. №1075, согласно которой при установлении тарифов на услуги по передаче тепловой энергии расходы на приобретение тепловой энергии в целях компенсации потерь при передаче тепловой энергии учитываются, по общему правилу, только в объеме нормативных технологических потерь, то есть в размерах, не превышающих утвержденный в установленном порядке объем потерь. Аналогичные положения предусмотрены пунктом 117 Методических указаний по расчет регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом ФСТ России от 13 июня 2013г. №760-э, согласно которому в НВВ регулируемой организации, учитываемую при расчете тарифа на услуги по передаче тепловой энергии, в числе прочего включаются расходы на компенсацию потерь тепловой энергии, теплоносителя при их передаче (в объеме нормативных технологических потерь, за исключением случая, предусмотренного пунктом 118 Методических указаний).

Принятие Министерством Приказа №355 повлекло за собой учет Госкомитетом при утверждении тарифов Обществу в ноябре 2022г. значений НТП в заниженном размере, в результате чего соответствующие затраты не были включены в НВВ Общества, соответственно, не учтены при установлении тарифов, что нарушает права и законные интересы административного истца.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных исковых требований и исходя из положений пункта 40 Постановления Пленума признает Приказ №355 недействующим с даты принятия.

С учетом положений части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в официальном печатном издании административного ответчика.

На основании положений статьи 111 КАС РФ понесенные истцом расходы по уплате государственной пошлине подлежат возмещению ответчиком.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Петербургтеплоэнерго» удовлетворить.

Признать не действующим с даты принятия приказ Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия от 08 сентября 2022 года №355 «О внесении изменений в приказ Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия от 12 июля 2022 года №263».

Обязать Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия опубликовать сообщение о принятии решения суда в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в своем официальном печатном издании.

Взыскать с Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия в пользу общества с ограниченной ответственностью «Петербургтеплоэнерго» расходы по уплаченной государственной пошлине в размере 4500 руб.

На решение может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Н.Е.Иванова

Мотивированное решение составлено 08.02.2023