Решение по делу № 3А-49/2023 от 21.04.2023 - о признании не действующим в части приказ комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.06.2017 года № 35 «Об утверждении внесения изменений в Правила землепользования и застройки применительно к части территории муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области – населенного пункта город Новая Ладога».

Дело № 3а-49/2023

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Санкт-Петербург 21 апреля 2023 года

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Астапенко С.А.

при секретаре Черкасовой Е.С.

с участием прокурора Спировой К.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 о признании не действующим в части приказ комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.06.2017 года № 35 «Об утверждении внесения изменений в Правила землепользования и застройки применительно к части территории муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области – населенного пункта город Новая Ладога»,

УСТАНОВИЛ:

советом депутатов муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области принято решение от 25.11.2011 года № 80 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области к части территории муниципального образования – населенного пункта Новая Ладога» (далее также – ПЗЗ).

Советом депутатов муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области принято решение от 27.08.2014 года № 45 «Об утверждении внесения изменений в Правил землепользования и застройки применительно к части территории города Новая Ладога». Утверждены изменения в Правила землепользования и застройки применительно к части территории города Новая Ладога в целях изменения зоны земельного участка по адресу: <...> с зоны П1 «Коммунально-Складская зона, зона предприятий IV-V класса вредности существующая/проектируемая» на зону Ж1 «Зона индивидуальной жилой застройки», зону О1 «Зона центральная общественно-деловая».

Комитетом по архитектуре и градостроительству Ленинградской области издан приказ от 27.06.2017 года № 35 «Об утверждении внесения изменений в Правила землепользования и застройки применительно к части территории муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области – населенного пункта город Новая Ладога».

Комитетом градостроительной политики Ленинградской области издан приказ 30.06.2021 года № 83 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории Новая Ладога муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области» в части установления зон ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на территории исторического поселения город Новая Ладога Ленинградской области.

ПЗЗ содержат три части.

Часть I - Порядок применения Правил землепользования и застройки и внесения в них изменений, которая представлена в форме положений, регламентирующих: регулирование землепользования и застройки органами местного самоуправления; порядок деятельности органов местного самоуправления, физических и юридических лиц по изменению видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, строительному изменению недвижимости; порядок подготовки документации по планировке территории; порядок предоставления земельных участков для строительства, осуществления контроля за использованием и строительными изменениями недвижимости; порядок внесения изменений в ПЗЗ.

Часть II содержит карты градостроительного зонирования: карта градостроительного зонирования территории города Новая Ладога; карта границ зон с особыми условиями использования территорий по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности; карта границ зон с особыми условиями использования территорий (защитные зоны объектов культурного наследия, границы территорий объектов культурного наследия).

Часть III «Градостроительные регламенты» ( содержит описание градостроительных регламентов по видам разрешенного использования недвижимости и земельных участков.

Статьёй 30.1 ПЗЗ установлен перечень территориальных зон, в котором предусмотрены зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), зона делового, общественного и коммерческого назначения (О1).

Согласно ПЗЗ порядок использования и охраны земель водного фонда определяется Водный кодексом Российской Федерации и Земельным кодексом Российской Федерации.

Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

В статье 31.2.1. ПЗЗ определены ограничения применительно для зоны Н-5 - прибрежной защитной полосы.

Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса.

Для расположенных в границах болот проточных и сточных озер и соответствующих водотоков ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в размере пятидесяти метров.

Ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель.

На территориях поселений при наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос совпадают с парапетами набережных. Ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. При отсутствии набережной ширина водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы измеряется от береговой линии.

ПЗЗ утверждены карта градостроительного зонирования, карта зон с особыми условиями использования территории по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности, карта зон с особыми условиями использования территории (защитные зоны объектов культурного наследия, границы территории объектов культурного наследия).

ФИО1 обратился в Ленинградский областной суд с административным иском, в котором просит признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приказ комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.06.2017 года № 35 «Об утверждении внесения изменений в Правила землепользования и застройки применительно к части территории муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области – населенного пункта город Новая Ладога» в той мере, в которой в отношении земельного участка с кадастровым номером 47:11:0101034:30, расположенного по адресу: <адрес>, установлена территориальная зона О1 (зона делового, общественного и коммерческого назначения), а также признать недействующей часть 2 «Карта зон с особыми условиями использования территорий» в части установления зоны с особыми условиями использования территорий: Н5 – прибрежная защитная полоса в границах земельного участка с кадастровым номером 47:11:0101034:30, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование требований административного иска указано, что ФИО1 с 1999 года являлся арендатором земельного участка с кадастровым номером 47:11:0101034:30, категория земель – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для ведения огородничества. Земельный участок поставлен на кадастровый учет 03.06.1999 г. На основании постановления администрации Новоладожского городского поселения от 01.08.2022 года № 362 земельный участок предоставлен ФИО1 в собственность за плату. Право собственности на земельный участок зарегистрировано 26.08.2022 г. Разрешенное использование земельного участка не изменилось.

В соответствии решением совета депутатов муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области от 25.11.2011 года № 80 об утверждении ПЗЗ земельный участок с кадастровым номером 47:11:0101034:30 находился в зоне Ж1 – зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.06.2017 года № 35 внесены изменения в ПЗЗ. Согласно карте градостроительного зонирования территории, земельный участок с кадастровым номером 47:11:0101034:30 полностью находится в зоне О1 – зона делового, общественного и коммерческого назначения.

Установленная территориальная зона не соответствует фактическому землепользованию с 1999 года, а также ограничивает права собственника, поскольку основные виды разрешенного использования зоны О1 не предусматривают ведения огородничества.

В соответствии с картой зон с особыми условиями использования территории земельный участок частично расположен в зоне Н5 – прибрежная защитная полоса. Данных о внесении в государственный кадастр недвижимости и в государственный водный реестр сведений о местоположении береговой линии (границе водного объекта) и о прибрежных защитных полосах водного объекта вблизи земельного участка ФИО1 не имеется. Поскольку на дату утверждения ПЗЗ границы прибрежной полосы не были установлены, отсутствовали законные основания для отображения на карте зон с особыми условиями использования территории Н5.

Комитет градостроительной политики Ленинградской области в письменном отзыве просит отказать в удовлетворении требований административного иска, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы его принятия.

Совет депутатов МО Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области в письменном отзыве полагает административный иск не подлежащим удовлетворению.

В судебном заседании представитель ФИО1 – ФИО2 настаивала на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

ФИО3 – представитель административного ответчика совета депутатов МО Новоладожское городское поселение и заинтересованного лица администрации МО Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области возражал против доводов административного истца, считая их необоснованными.

Выслушав объяснения представителей административного истца и административного ответчика, заинтересованного лица заслушав заключение прокурора прокуратуры Ленинградской области Спировой К.В., полагавшей заявленные требования подлежащими удовлетворению в части установления территориальной зоны О1, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

В ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) дано определение правил землепользования и застройки – это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно ст.32 ГрК РФ физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Поскольку земельный участок с кадастровым номером 47:11:0101034:30 расположен в границах территории муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области – населенного пункта город Новая Ладога, в отношении которой утверждены ПЗЗ с соответствующими территориальными зонами и зонами с особыми условиями использования территории, ФИО1 является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что в соответствии с ч. 20 ст. 14 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений относится к вопросам местного значения городских и сельских поселений.

Исходя из положений областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области», областного закона Ленинградской области от 10.07.2014 № 48-оз «Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области» разработка правил землепользования и застройки поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления, а их утверждение отнесено к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности.

Согласно п.2.1 Положения о комитете по архитектуре и градостроительству Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 10.02.2014 № 16, Комитет по архитектуре утверждает правила землепользования и застройки поселений, внесение в них изменений.

18.05.2017 г. проведены публичные слушания по вопросу внесения изменений в ПЗЗ. 23.05.2021 г. составлено заключение по результатам публичных слушаний, опубликованное в газете «Провинция» 26.05.2017 г.

Судом не установлено нарушений положений статей 5.1, 28, 31 – 33, Градостроительного кодекса РФ, регулирующих порядок проведения публичных слушаний, информация о проведении которых была доведена до всеобщего сведения.

Приказ опубликован на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на сайте Комитета.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (п. 1 ст. 2 ГрК РФ), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (ч. 1 ст. 9 ГрК РФ).

Исходя из установленных в статье 2 ГрК РФ принципов законодательства в градостроительной деятельности, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

Изменение территориальной зоны территории, влекущее за собой ограничение прав заинтересованных лиц на неопределенный срок, должно иметь разумное и объективное обоснование, основанное на анализе баланса частных и публичных интересов, с соблюдением конституционных принципов, которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, иначе, оно являлось бы произвольным.

Суд полагает, что административным ответчиком не представлено доказательств соблюдения указанных принципов при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Решением совета депутатов МО Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области от 25.11.2011 года № 80 в составе Правил землепользования и застройки утверждена карта градостроительного зонирования территории, согласно которой земельный участок с кадастровым номером 47:11:0101034:30 находился в зоне Ж1 – зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Согласно карте градостроительного зонирования территории ПЗЗ в редакции приказа комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.06.2017 года № 35 земельный участок с кадастровым номером 47:11:0101034:30 отнесен к зоне О1 - зоне делового, общественного и коммерческого назначения.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (п. 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 34 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Генеральный план муниципального образования, утвержденный постановлением главы администрации Волховского муниципального района Ленинградской области, на основании решения о признании недействительным Генерального плана города Новая Ладога от 27.01.2017 г. № 01 не является действующим.

Следовательно, в отсутствие генерального плана при установлении границ территориальных зон необходимо учитывать сложившуюся планировку территории и существующего землепользования, предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

В силу п. 3 ст. 6 ЗК РФ земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Формирование земельного участка происходит посредством землеустройства и кадастрового учета (статьи 69, 70 ЗК РФ).

Существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет.

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта имелась возможность учесть месторасположение земельного участка с кадастровым номером 47:11:0101034:30, расположенного по адресу: <адрес>, относительно ориентира <адрес>, поставленного на учет 03.06.1999, а также разрешенное использование – для огородничества.

На карте градостроительного зонирования территории ПЗЗ земельный участок с кадастровым номером 47:11:0101034:30 имеет обозначение «огородничество» и отнесен к зоне О1.

При внесении изменений в Правила землепользования и застройки не учтена ранее установленная территориальная зона Ж1 – зона застройки индивидуальными жилыми домами.

При этом, в материалах подготовки изменений в ПЗЗ в 2017 году, отсутствует какое-либо обоснование необходимости изменения территориальной зоны Ж1 в отношении земельного участка с кадастровым номером 47:11:0101034:30 с зоны застройки индивидуальными жилыми домами на зону О1 - зону делового, общественного и коммерческого назначения.

Таким образом, сопоставление текстовой и картографической частей ПЗЗ, материалов по обоснованию свидетельствует о том, что правовое регулирование в отношении земельного участка с кадастровым номером 47:11:0101034:30 является произвольным, не мотивированным.

С учетом вышеизложенного, административный иск в части установления территориальной зоны О1 в отношении земельного участка с кадастровым номером 47:11:0101034:30 следует признать обоснованным.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, приходит к выводу о признании не действующими изменения в ПЗЗ со дня вступления решения в законную силу.

Требования административного истца в части оспаривания установления зоны Н5 – прибрежной защитной полосы в границах земельного участка с кадастровым номером 47:11:0101034:30 не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно п. 4 ст. 1 ГрК РФ водоохранные зоны являются одной из разновидностей зон с особыми условиями использования территорий.

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, являющейся составной частью правил землепользования и застройки (ч. 2, 5 ст. 30 ГрК РФ).

В соответствии с ч. 3 ст. 34 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.

На карте зон с особыми условиями использования территорий по экологическим условиям территория земельного участка административного истца подпадает под действие ограничений: Н-5 прибрежной защитной полосы; Н-6 водоохранной зоны.

По информации Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов земельный участок с кадастровым номером 47:11:0101034:30 расположен возле водного объекта – канал Старо-Ладожский (Старый Сясьский). Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы для канала Старо-Ладожский (Старый Сясьский) в государственном водном реестре отсутствуют. Сведения о балансодержателе Старо-Ладожского канала в Невско-Ладожском БВУ также отсутствуют. Старо-Ладожский канал имеет все признаки поверхностного водного объекта, размеры водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых полос могут быть установлены в соответствии со ст.ст. 6, 65 Водного кодекса Российской Федерации (ВК РФ).

Как следует из положений ст. 105 Земельного кодекса Российской Федерации могут быть установлены следующие виды зон с особыми условиями использования территорий: водоохранная зона, прибрежная защитная полоса.

В соответствии со статьей 65 ВК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (часть 1).

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2).

Суд полагает, что отсутствие внесенных сведений о границах прибрежных защитных полос и водоохранных зон в Едином государственном реестре недвижимости и Государственном водном реестре не исключает фактическое расположение земельных участков в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а значит - отнесение земельных участков к ограниченным в обороте как находящихся в зоне с особыми условиями использования.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административный иск ФИО1 удовлетворить частично.

Признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу приказ комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.06.2017 года № 35 «Об утверждении внесения изменений в Правила землепользования и застройки применительно к части территории муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области – населенного пункта город Новая Ладога» в той мере, в которой в отношении земельного участка с кадастровым номером 47:11:0101034:30, расположенного по адресу: <адрес>, относительно ориентира <адрес>, установлена территориальная зона О1 (зона делового, общественного и коммерческого назначения).

В удовлетворении остальной части административных исковых требований ФИО1 отказать.

Комитету градостроительной политики Ленинградской области опубликовать решение суда по данному делу или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти Ленинградской области, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья С.А. Астапенко

Решение суда изготовлено в окончательной форме 10 мая 2023 года