Решение по делу № 3А-418/2023 от 03.07.2023 - о признании нормативного правового акта недействующим.

66OS0000-01-2023-000199-26 Дело № 3а-418/2023

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург 03 июля 2023 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Куракиной Н.Ю.,

с участием прокурора Васильевой Марии Александровны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании нормативного правового акта недействующим,

УСТАНОВИЛ:

в 1995 году образовано муниципальное образование «город Алапаевск»; решением Думы муниципального образования от 04 июля 1996 года № 43 принят Устав муниципального образования; законом Свердловской области от 12 октября 2004 года № 102-ОЗ муниципальное образование город Алапаевск с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа.

Решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 20 октября 2022 года № 4-НПА принято Положение «О ежегодном отчёте главы Муниципального образования город Алапаевск о результатах его деятельности и о результатах деятельности Администрации Муниципального образования город Алапаевск и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой».

В принятый нормативный правовой акт, решением представительного органа местного самоуправления от 14 марта 2023 года № 19-НПА, внесены изменения – статьи 3 и 4 Положения изложены в новых редакциях, в результате чего создана действующая редакция нормативного правого акта.

(здесь и далее по тексту – «Положение» в его действующей редакции).

Поименованные нормативные правовые акты общедоступны; они размещены и опубликованы на официальном интернет сайте названного городского округа (https://moalapaevsk.ru/upload/duma/NPA/npa142.pdf).

Решением Думы от 17 декабря 2018 года № 77 ФИО1 избран главой муниципального образования город Алапаевск сроком на пять лет; его полномочия по собственному желанию прекращены досрочно 28 апреля 2023 года (решение Думы от 27 апреля 2023 года № 15).

22 марта 2023 года ФИО1 обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и, уточнив свои требования, просит суд признать недействующим полностью вышеназванное Положение в его действующей редакции. Полагает, что содержащиеся в нём нормы не соответствуют нормативным правовым актам, которые имеют большую юридическую силу.

Представитель административного истца в судебном заседании заявленное требование поддержал; настаивал на удовлетворении административного искового заявления и признании Положения недействующим.

Дума муниципального образования город Алапаевск, ссылаясь на изложенное в письменных возражениях, считает требование административного истца не обоснованным, не подлежащим удовлетворению; представители органа местного самоуправления в судебном заседании просят отказать ФИО1 в удовлетворении заявленного требования.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного искового заявления следует удовлетворить частично, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд связан только с предметом заявленного административного иска. При этом, суд не связан с основаниями и доводами, которые содержатся в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с этим, и в отличие от иных видов, категорий рассматриваемых дел, суд первой инстанции не должен в обязательном порядке оценивать все доводы и суждения административного истца. Вне зависимости от волеизъявления административного истца, но исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Применительно к условиям и критериям, которые изложены федеральным законодателем в части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает, что ФИО1 вправе обратиться в суд с данным административным исковым заявлением, которое должно быть рассмотрено по существу; то есть, суд должен проверить нормотворческую деятельность представительного органа местного самоуправления относительно соответствия предписаниям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

При этом, в силу особенностей рассмотрения административных дел по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (в том числе, статьи 215 названного кодекса) вывод о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца суду допустимо сделать только в одном единственном случае – если проверяемый в судебном порядке нормативный правовой акт признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Местное самоуправление в Российской Федерации признаётся и гарантируется (статья 12 Конституции Российской Федерации). В соответствии с Конституцией Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон).

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

В соответствии с частью 5 статьи 36 названного Федерального закона глава муниципального образования подконтролен и подотчётен населению и представительному органу муниципального образования.

Из содержания части 111 статьи 35 и части 51 статьи 36 Федерального закона видно, что глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчёты о результатах своей деятельности, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования, в свою очередь, заслушивает вышеназванные ежегодные отчёты.

При этом, неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчёта перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд, перечислена федеральным законодателем в числе оснований для удаления главы муниципального образования в отставку (пункт 3 части 2 статьи 741 Федерального закона).

Необходимо сразу отметить, что Федеральный закон, предусматривая обязательность предоставления и заслушивания ежегодного отчёта, в то же время не устанавливает и не содержит никаких требований к форме, виду, порядку предоставления, порядку заслушивания и рассмотрения представительным органом местного самоуправления представленного ежегодного отчёта. То есть, предусмотрев обязательность ежегодного отчёта, федеральный законодатель в то же время, не создал каких-либо норм и правил, регулирующих данный вопрос. Противоположные суждения административного истца, со ссылками на нормативные правовые акты, о том, что на федеральном уровне существует правовое регулирование, суд, вопреки мнению административного истца, считает ошибочными. Перечисленные административным истцом нормативные правовые акты в действительности регулируют иные вопросы; они принимались с иной целью – с целью повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Эти нормативные правые акты в действительности не предусматривают и никак не регулируют вопросов заслушивания, рассмотрения и оценки представительным органом местного самоуправления результатов деятельности главы муниципального образования, местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. То есть, на федеральном уровне (также как и на региональном) не установлено перечня критериев, условий, которыми в обязательном порядке должны руководствоваться представительные органы местного самоуправления при оценке деятельности главы муниципального образования. Само собой, что этот вопрос не регулируется федеральным и региональным законодателем относительно стадий (порядка) заслушивания и последующего рассмотрения депутатами представляемых ежегодных отчётов.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно отмечал, что глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признаёт возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учёт различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа.

О ежегодном предоставлении отчётов главой муниципального образования город Алапаевск, о заслушивании представленных отчётов представительным органом местного самоуправления схожее с вышеизложенными положениями Федерального закона правовое регулирование предусмотрено в свою очередь также и в Уставе муниципального образования город Алапаевск (часть 31 статьи 27 и часть 5 статьи 34 Устава).

Дума муниципального образования город Алапаевск является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения муниципального образования город Алапаевск. В перечне исключительной компетенции Думы перечислен контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основной формой деятельности Думы являются заседания; по вопросам, отнесённым к её компетенции, Дума принимает решения. По общему правилу, нормативные правовые акты Думы, входящие в систему муниципальных правовых актов, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено федеральным законом. Принятые Думой нормативные правовые акты направляются для подписания и обнародования главе муниципального образования в течение десяти дней. Нормативные правовые акты Думы подписываются главой муниципального образования город Алапаевск в течение пяти дней со дня поступления в Администрацию муниципального образования город Алапаевск. Глава муниципального образования имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый Думой. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение десяти дней возвращается в Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений, дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт Думы, он вновь рассматривается Думой. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет принят в той же редакции не менее чем двумя третями от установленной численности депутатов Думы, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию (статьи 26, 27, 55 Устава).

Таким образом, из вышеприведённых норм следует, что, вопросы принятия решений о сроках и порядке заслушивания Думой муниципального образования город Алапаевск ежегодных отчётов главы муниципального образования город Алапаевск находятся в исключительной компетенции поименованного представительного органа. При этом, учитывая отсутствие федеральных и (или) региональных механизмов регулирования вопросов предоставления и рассмотрения ежегодных отчётов, Дума муниципального образования город Алапаевск, реализуя свои дискреционные полномочия, вправе самостоятельно регламентировать вопрос предоставления ежегодного отчёта, в том числе, установить требования к его структуре и содержанию, а также детализировать сроки и порядок его рассмотрения.

Как видно из материалов дела, по инициативе Алапаевского городского прокурора, на рассмотрение депутатов 08 июля 2022 года поступил проект нормативного правового акта – решение Думы и Положение. Рассмотрев на заседании постоянной комиссии по местному самоуправлению, муниципальной собственности и правоохранительной деятельности 13 октября 2022 года внесённый проект, вопрос вынесен на очередное заседание Думы с предложенными дополнениями к проекту. На очередном заседании представительного органа местного самоуправления большинством голосов при наличии кворума депутатами принято решение от 20 октября 2022 года № 4-НПА о принятии Положения (в его первоначальной редакции). Принятое решение, помимо его размещения в сети Интернет, опубликовано 27 октября 2022 года в официальном печатном издании городского округа (копия представлена в материалы рассматриваемого дела).

В таком же порядке состоялось рассмотрение и принятие решения Думы о внесении изменений в Положение; 14 марта 2023 года вопрос о внесении изменений в Положение рассмотрен в думской комиссии и на заседании Думы. Необходимым большинством голосов и при наличии кворума, представительный орган местного самоуправления принял решение от 14 марта 2023 года № 19-НПА о внесении изменений в Положение, которые заключались в изложении в иных редакциях статьей 3 и 4 Положения. Принятый нормативный правовой акт в полном объёме (решение и вносимые изменения) опубликован в «Алапаевской газете» от 23 марта 2023 года.

Проверив и проанализировав доказательства, представленные административным ответчиком, суд приходит к выводу, что при принятии Положения, также как и при последующем внесении в него изменений, создавших его действующую редакцию, обстоятельства, перечисленные в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соблюдены. Решения № 4-НПА и № 19-НПА приняты полномочным органом, при соблюдении формы, вида и процедуры для принятия нормативных правовых актов. Отдельные, возможно и допущенные в ходе нормотворческой деятельности недостатки, которые касаются лишь процедуры принятия и (или) оформления документов, носящие к тому же явно формальный характер, не означают настолько существенного несоблюдения процедуры принятия нормативного правового акта, которые влекут признание его недействующим. Судом проверены все утверждения административного истца о допущенных представительным органом местного самоуправления недостатках при осуществлении нормотворческой деятельности. Однако, не расценивая их как грубые и существенные, суд считает и приходит к выводу, что в рассматриваемом деле нельзя утверждать о том, что процедуры не соблюдены и нарушены настолько, что обжалуемое Положение следует признавать недействующим. Никаких поводов и оснований утверждать иное, противоположное, и соглашаться с доводами административного истца о несоблюдении процедуры, не имеется. В связи с несоблюдением условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требование административного истца заведомо не подлежит удовлетворению.

Что же касается установления обстоятельств о соответствии либо несоответствии обжалуемого Положения относительно нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Статья 1 Положения состоит из четырёх пунктов, в которых устанавливаются общие положения, касающиеся данного нормативного правового акта. Муниципальный законодатель в статье 1 обозначает цели разработки этого нормативного правового акта, в том числе, раскрывает, что понимается под вопросами, поставленными Думой. Никакого несоответствия норм, содержащихся в статье 1 Положения, относительно нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд в статье 1 Положения не усматривает. Более того, административный истец, несмотря на требование признать недействующим Положение полностью, на вопрос суда о том, чему же не соответствует статья 1 Положения, не назвал и не указал ни одной нормы, имеющей большую юридическую силу.

Схожая, по сути, ситуация имеет место и в отношении статьи 2 Положения, состоящей из шести пунктов, которые устанавливают структуру и содержание отчёта главы муниципального образования. В статье раскрывается, что представляет собой отчёт главы, что в него включается (например, доклад), и что в отчёте должно быть отражено; что именно (какие конкретно моменты, какую информацию) должен содержать отчёт, и что к нему может быть приложено, а также предусматривается одновременное предоставление проекта решения Думы об отчёте главы.

Статья 2 не содержит ничего, что бы не соответствовало, вступало в противоречие с положениями каких-либо нормативных правовых актов, большей юридической силы, и подлежало признанию недействующим.

В статье 3 Положения, состоящей из девяти пунктов, Дума вводит правила, которые регламентируют и детализируют порядок заслушивания отчёта главы муниципального образования; устанавливаются сроки направления и рассмотрения отчёта, воспроизводятся положения об обязательности заблаговременного информирования о месте и времени проведения заседании Думы, итоговые варианты рассмотрения отчёта, порядок принятия решения и его опубликования. Помимо перечисленного, предусматриваются возможные варианты рассмотрения отчёта на случаи непосредственного отсутствия и выступления с докладом по отчёту самого главы.

Создание в муниципальном образовании такого правового механизма суд, вопреки мнению административного истца, расценивает не как что-то незаконное и чему-то противоречащее. Наоборот, суд считает, что это направлено и преследует своей целью реализовать безусловную обязанность представительного органа местного самоуправления заслушать и рассмотреть поступивший отчёт главы вне зависимости от непосредственного участия и присутствия на заседании Думы самого главы.

Возможность Думы рассмотреть отчёт главы без его участия, без его личного доклада, нельзя признать обстоятельством, которое нарушает какие-либо нормы и правила с большей юридической силой. При наличии в Положении таких норм (пункт 2 статьи 3 Положения) достигается цель рассмотрения депутатами ежегодного отчёта главы даже в случае, если глава уклоняется и игнорирует возможность лично осуществить доклад по ежегодному отчёту перед депутатами, которые, следует помнить, по своей сути, являются избранными представителями населения, перед которым глава однозначно подотчётен. Федеральный законодатель, устанавливая обязанности по представлению отчёта главой и его заслушиванию и рассмотрению Думой, не указал, что непосредственный доклад самого ежегодного отчёта на заседании представительного органа местного самоуправления осуществляет исключительно и только сам глава муниципального образования.

В том случае, если же согласится с административным истцом, что доклад по ежегодному отчёту как-то связан с личностью главы и осуществляется только им лично, то недобросовестный глава, осознающий получение неудовлетворительной оценки деятельности, в такой ситуации получает возможность злоупотреблять правом своей исключительности по выступлению с докладом по отчёту перед депутатами. Это, по мнению суда, недопустимо; подконтрольный и подотчётный в силу Федерального закона глава муниципального образования должен и обязан не только технически составить и направить отчёт в представительный орган местного самоуправления, но и получить соответствующую оценку от депутатов. Иначе просто утрачивается сам смысл и назначение предусмотренного ежегодного отчёта главы перед депутатами и населением муниципального образования.

Не усматривая возможности согласиться с противоположными суждениями ФИО1, суд приходит к выводу, что в статье 3 проверяемого Положения муниципальным законодателем (административным ответчиком) не установлено никаких норм и правил, которые в действительности не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и которые суду допустимо признать недействующими.

По общему правилу муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования (часть 1 статьи 47 Федерального закона). Уставом муниципального образования (части 1 и 5 статьи 59) предусмотрено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Решение Думы вступает в силу одновременно на всей территории Муниципального образования город Алапаевск по истечении семи дней после дня его официального опубликования (обнародования), если в нём не установлены иные порядок и сроки его вступления в силу. При этом иной срок вступления решения Думы в силу не может начинаться ранее дня, следующего за днём его официального опубликования (обнародования).

Как видно, никаких норм и правил о возможности распространить действие нормативного правового акта на прошедшие периоды времени Устав муниципального образования город Алапаевск не предусматривает.

В статье 4 Положения изначально предусматривалось, что нормативный правовой акт вступает в силу с момента официального опубликования. В результате принятия изменений (решение Думы № 19-НПА), норма о том, что Положение вступает в силу со дня его официального опубликования сохранилась, и в этом не усматривается ничего противоречащего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Однако, одновременно с этим, в статье 4 Положения появилось продолжение этой нормы, которая установила, что действие Положения (в его изменённой редакции) распространяется на правоотношения, возникшие в связи с рассмотрением Думой ежегодного отчёта, начиная с ежегодного отчёта за 2021 год. То есть, депутатами, помимо принятия изменений (изложения в иной редакции статьи 3 Положения) придана обратная сила – действие распространено на предшествующие и прошедшие периоды времени, и с таким нормотворчеством муниципальных депутатов, по мнению суда, согласиться нельзя.

Одним из основополагающих правовых принципов является то, что нормативные правые акты не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Возможное (то есть, не исключаемое) распространение действия нормативного правового акта на отношения, возникшие до введения его в действие, возможно и допускается только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

В сфере публичных правоотношений (например, в Федеральном законе) подобных положений не содержится, и депутаты, хоть и не нарушили формально никакого предписания Федерального закона, тем не менее, распространили действие принятых ими изменений на прошедшие отношения, проигнорировав тем самым, фундаментальное и основополагающее правило о действии законодательства (действии правовых норм) во времени. В данном случае, поскольку возможность распространить действие изменений на прошлые периоды времени законодательством прямо не предусмотрена и не допускается, то и нормотворчество административного ответчика в этой части следует признать недействующим.

Как предусмотрено подпунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Все нормы, содержащиеся в Положении, проверены судом полностью. В остальной части проверенного нормативного правового акта суд не усматривает в нём норм и правил не соответствующих нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поэтому в остальной части требование административного истца не может быть удовлетворено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить частично.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда Положение «О ежегодном отчёте главы Муниципального образования город Алапаевск о результатах его деятельности и о результатах деятельности Администрации Муниципального образования город Алапаевск и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой», принятое Думой Муниципального образования город Алапаевск решением от 20 октября 2022 года № 4-НПА (в его действующей редакции, созданной решением от 14 марта 2023 года № 19-НПА) в части слов, содержащихся в статье 4 названного нормативного правового акта – «и распространяется на правоотношения, возникшие в связи с рассмотрением Думой Муниципального образования город Алапаевск ежегодном отчёте главы Муниципального образования город Алапаевск о результатах его деятельности и о результатах деятельности Администрации Муниципального образования город Алапаевск и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой, начиная с ежегодного отчёта за 2021 год».

В остальной части административное исковое заявление оставить без удовлетворения.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению в официальном печатном издании «Алапаевская газета» и (или) на официальном сайте органа местного самоуправления.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 20 июля 2023 года.

Судья

М.В. Старков