Судья федерального суда – Доронин С.В. Дело № 7р – 954/2023
РЕШЕНИЕ
20 сентября 2023 года <...>
Судья Красноярского краевого суда Лазовский Сергей Иванович, рассмотрев в судебном заседании жалобу руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю ФИО1 на решение судьи Зеленогорского городского суда Красноярского края от 30 мая 2023 года по делу об административном правонарушении в отношении ФИО2,
УСТАНОВИЛ:
Постановлением руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю ФИО1 № от 6 февраля 2023 года ФИО2 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением наказания в виде предупреждения за то, что, будучи главой муниципального образования – ЗАТО г. Зеленогорск, в нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренций» не принял мер по устранению созданных ИП ФИО3 преимущественных условий деятельности на рынке оказания услуг по выполнению пассажирских перевозок автомобильным транспортом по муниципальному маршруту № по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, обеспечению доступа на рынок перевозок по маршруту № иным хозяйствующим субъектам – потенциальным участникам торгов.
Решением судьи Зеленогорского городского суда Красноярского края от 30 мая 2023 года данное постановление отменено, производство по делу прекращено по пункту 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ.
В жалобе, поданной в краевой суд в порядке статей 30.1-30.3, части 5 статьи 30.9 КоАП РФ, руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю ФИО1 просит решение судьи отменить, как незаконное и необоснованное, поскольку, вопреки выводам суда, антимонопольным органом в постановлении дана надлежащая оценка действиям (бездействию) ФИО2, установлена его вина; именно на ФИО2 как на главу муниципального образования возложена обязанность по соблюдению администрацией требований антимонопольного законодательства; привлечение к административной ответственности иных должностных лиц, в том числе предыдущих глав города и сотрудников отдела городского хозяйства, невозможно.
Проверив материалы дела, выслушав заместителя начальника отдела контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю ФИО4, поддержавшую изложенные в жалобе доводы, защитника ФИО2 – Жигалову А.Н., полагавшую жалобу оставить без удовлетворения, нахожу решение судьи подлежащим отмене.
Частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ установлена административная ответственность за действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 настоящего Кодекса.
В силу пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.
Решением комиссии Красноярского УФАС России № от 24 февраля 2022 года администрация ЗАТО г. Зеленогорск признана нарушившей пункт 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренций», что выразилось в непринятии мер, направленных на проведение конкурса с целью заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок по муниципальному маршруту № 25 после отмены результатов ранее состоявшегося конкурса по указанному маршруту, в незаконном заключении с ИП ФИО3 договора от 20.08.2013 № 19-27/35 об осуществлении регулярных пассажирских перевозок по муниципальному маршруту № 25 на временных условиях и его продлении на основании дополнительного соглашения № 1 от 19.02.2014, в выдаче карт маршрута и свидетельства об осуществлении деятельности по муниципальному маршруту № 25 ИП ФИО3 и продлении срока их действия вне правовых оснований, предусмотренных положениями статьи 39 ФЗ № 220-ФЗ, чем ИП ФИО3 предоставлены преимущественные условия деятельности на рынке оказания услуг по выполнению пассажирских перевозок автомобильным транспортом по муниципальному маршруту по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, созданы необоснованные препятствия доступа на рынок перевозок по маршруту № 25 иным хозяйствующим субъектам - потенциальным участникам торгов (в частности УМ АТП). Администрации ЗАТО г. Зеленогорск выдано обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Решением Арбитражного суда Красноярского края от 11 августа 2022 года и постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2022 года по делу № А33-6925/2022 по заявлению ИП ФИО3 данные решение комиссии Красноярского УФАС и предписание от 24 февраля 2022 года признаны соответствующими действующему законодательству и не нарушающими права и законные интересы заявителя, а вышеуказанные действия (бездействие) администрации ЗАТО г. Зеленогорска, повлекшими создание ИП ФИО3 преимущественных условий деятельности на рынке оказания услуг по выполнению пассажирских перевозок автомобильным транспортом по муниципальному маршруту по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, нарушившими пункт 8 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции».
Судья Зеленогорского городского суда Красноярского края в решении от 30 мая 2023 года согласился с тем, что названные действия (бездействие) администрации ЗАТО г. Зеленогорск недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации. При этом судьей указано, что ФИО2 нельзя признать субъектом правонарушения, поскольку в период совершения 20.08.2013 г., 19.04.2014 г., 14.07.2016 г. «составообразующих» действий (бездействия) он не являлся главой ЗАТО г. Зеленогорск или иным должностным лицом администрации ЗАТО г. Зеленогорск, а действия, нарушающие пункт 8 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», производились администрацией ЗАТО г. Зеленогорск в лице структурного подразделения - отдела городского хозяйства, поэтому в качестве субъекта, чьи действия нарушают приведенную норму закона, необходимо рассматривать орган местного самоуправления - администрацию ЗАТО г. Зеленогорск.
Данное заключение сделано судьей без учета имеющих значение обстоятельств и надлежащей оценки представленных доказательств.
Вопреки выводам судьи в решении, ФИО2 не вменялось заключение с ИП ФИО3 договора от 20.08.2013 № 19-27/35 об осуществлении регулярных пассажирских перевозок по муниципальному маршруту № 25 на временных условиях и его продление на основании дополнительного соглашения № 1 от 19.02.2014, выдача 14.07.2016 г. карт маршрута и свидетельства об осуществлении деятельности по муниципальному маршруту № 25 ИП ФИО3. Эти действия администрации ЗАТО г. Зеленогорск описаны в постановлении как этапы длящегося административного правонарушения.
Ссылку в решении судьи на то, что указанные в решении Красноярского УФАС России № от 24.02.2022 г. действия осуществлялись иными должностными лицами администрации ЗАТО г. Зеленогорск, которые обладали необходимыми полномочиями и реализовывали их, исходя из собственного волеизъявления и внутреннего убеждения, нельзя признать обоснованной.
Как указано в примечании к статье 2.4 КоАП РФ под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
В соответствии с абзацем семнадцатым части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. В силу части 1 статьи 34 данного Федерального закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Частью 1 статьи 36 вышеуказанного Федерального закона предусмотрено, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно пунктам 1 и 5 части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 настоящей статьи: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В соответствии с действовавшим на момент вменяемого ФИО2 правонарушения Уставом города Зеленогорска, утвержденным решением Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края от 25.09.2008 № 44-464р, глава ЗАТО г. Зеленогорск является высшим должностным лицом города и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (часть 1 статьи 33).
Полномочия главы ЗАТО г. Зеленогорск изложены в статье 34 Устава, согласно которой, возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, глава ЗАТО г. Зеленогорск: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами, организациями и общественными объединениями, без доверенности действует от имени муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; осуществляет организацию деятельности и руководство Администрацией ЗАТО г. Зеленогорска; представляет Администрацию ЗАТО г. Зеленогорска в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами, организациями и общественными объединениями, без доверенности действует от Администрации ЗАТО г. Зеленогорска; организует выполнение нормативных правовых актов Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска и Администрации ЗАТО г. Зеленогорска; заключает договоры и соглашения, стороной в которых выступает муниципальное образование, или наделяет полномочиями на заключение таких договоров должностных лиц администрации ЗАТО г. Зеленогорск; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления города полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и краевыми законами; осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными и краевыми законами, настоящим Уставом, решениями Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска и правовыми актами Администрации ЗАТО г. Зеленогорска.
Согласно статье 37 Устава Администрация ЗАТО г. Зеленогорск - исполнительно-распорядительный орган города, наделенный настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и краевыми законами.
Главой Администрации ЗАТО г. Зеленогорска является Глава ЗАТО г. Зеленогорска, который руководит Администрацией ЗАТО г. Зеленогорска на принципах единоначалия.
В структуру Администрации ЗАТО г. Зеленогорска входят заместители Главы ЗАТО г. Зеленогорска, структурные подразделения Администрации ЗАТО г. Зеленогорска (комитеты, управления, отделы), отдельные должности муниципальной службы, не входящие в состав структурных подразделений Администрации ЗАТО г. Зеленогорска.
Таким образом, с учетом приведенных норм, положений Устава города Зеленогорск именно на главу ЗАТО г. Зеленогорск как на лицо, возглавляющее администрацию данного муниципального образования, возложена обязанность осуществлять организацию деятельности и руководство администрацией, представлять администрацию ЗАТО г. Зеленогорска в отношениях с органами государственной власти, гражданами, организациями, заключать договоры и соглашения, стороной в которых выступает муниципальное образование, или наделять полномочиями на заключение таких договоров должностных лиц администрации.
Из материалов дела следует, что решением Совета депутатов закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска Красноярского края № 5-24р от 11 декабря 2018 года главой ЗАТО г. Зеленогорск избран ФИО2. Он вступил в должность главы ЗАТО г. Зеленогорск 21 декабря 2018 года.
Продление выданных 14.07.2016 г. карт маршрута и свидетельства об осуществлении деятельности по муниципальному маршруту № 25 ИП ФИО3 имело место 14 июля 2021 года, то есть в период осуществления ФИО2 полномочий главы ЗАТО г. Зеленогорск.
Постановлением № от 6 февраля 2023 года ФИО2 к административной ответственности за невыполнение вынесенного Красноярским УФАС 19 июля 2021 года предупреждения № 10700 не привлекался. Данным предупреждением до сведения ФИО2 было доведено о наличии в действиях (бездействии) администрации ЗАТО г. Зеленогорск нарушений антимонопольного законодательства.
Однако, имея возможность пресечь нарушения закона, ФИО2 этого не сделал. Именно им как главой города и руководителем администрации ЗАТО г. Зеленогорска подписаны ответы: 29 апреля 2021 года на письмо и.о. прокурора ЗАТО г. Зеленогорск, а также 15 июня 2021 года на запрос Красноярского УФАС и 29 сентября 2021 года на предупреждение руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю № 10700 от 19 июля 2021 года, в которых ФИО2 полагает действия (бездействие) администрации ЗАТО г. Зеленогорск правомерными.
При таких обстоятельствах суждение судьи Зеленогорского городского суда Красноярского края о том, что глава администрации не является субъектом административного правонарушения, нельзя признать обоснованным, что согласуется с правовой позицией, изложенной в постановление Верховного Суда РФ от 18.07.2023 N 33-АД23-1-К3.
Кроме того в соответствии с частью 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
отсутствие события административного правонарушения (пункт 1);
отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности (за исключением случая, предусмотренного частью 3 настоящей статьи), или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие) (пункт 2).
В описательно-мотивировочной части решения судьей сделан вывод об отсутствии в действиях ФИО2 события административного правонарушения, тогда как согласно резолютивной части решения производство по делу прекращено по пункту 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, предусматривающему прекращение дела в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Таким образом, в решении судьи допущено существенное противоречие в части основания для прекращения производства по делу.
С учетом изложенного решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно согласно разъяснению, изложенному в ответе на вопрос 12 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2021), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 30.06.2021, подлежит отмене.
В настоящее время исключена возможность устранения допущенных нарушений путем направления дела на новое рассмотрение ввиду следующего.
Обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, имели место 24 февраля 2022 года.
В соответствии с требованиями статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 14.9 КоАП РФ, составляет один год. По настоящему делу этот срок истек 23 февраля 2023 года.
Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
Исходя из положений указанных норм, по истечении установленных сроков давности привлечения к административной ответственности вопрос об административной ответственности лица, в отношении которого отменено постановление о назначении административного наказания, обсуждаться не может, возможность возвращения дела на новое рассмотрение и возобновления производства по делу исключена.
При этом в соответствии с правовой позицией, содержащейся в постановлении Верховного Суда РФ от 26.03.2021 N 4-АД20-21, следует отменить и постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю ФИО1 № 024/04/14.9-198/2023 от 6 февраля 2023 года о привлечении ФИО2, к административной ответственности, отмененное названным выше решением судьи городского суда, которое в рамках рассмотрения настоящей жалобы признано незаконным, поскольку иное повлекло бы ухудшение положения лица, в отношении которого ранее было прекращено производство по делу об административном правонарушении.
В силу изложенного, руководствуясь ст.ст. 30.7, 30.9 КоАП РФ,
РЕШИЛ :
Постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю ФИО1 № от 6 февраля 2023 года и решение судьи Зеленогорского городского суда Красноярского края от 30 мая 2023 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, в отношении главы ЗАТО г. Зеленогорск ФИО2 отменить.
Производство по делу прекратить в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.
Судья
Красноярского краевого суда С.И. Лазовский