РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
Омский областной суд в составе
председательствующего судьи Ланцовой М.В
при секретаре Щевровской Д.В.
с участием прокурора Карачинцевой О.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 5 марта 2025 года в городе Омске административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании не действующим в части приложения № 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденным решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года № 201 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области»,
установил:
10 декабря 2008 года Омским городским Советом принято решение № 201 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области» (далее – Правила землепользования и застройки).
Приложением № 1 к Правилам землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования территорий города Омска.
Нормативный правовой акт официально опубликован 19 декабря 2008 года в издании «Третья столица» № 69/1.
Решением Омского городского Совета от 16 июня 2021 года № 318 Правила землепользования и застройки, в том числе, карта градостроительного зонирования территорий (приложение № 1), изложены в новой редакции.
Указанное решение опубликовано в издании «Третья столица» № 29 (1242) от 25 июня 2021 года. (т. 1 л.д. 96-183)
ФИО1, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером <...>, относящегося к категории земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: индивидуальное жилищное строительство, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки в части установления в отношении вышеуказанного земельного участка территориальной зоны объектов дошкольного и школьного образования О-2/185, не предусматривающей жилищное строительство. В обоснование требований указано, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права административного истца как собственника по использованию земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования. (административный иск – т. 1 л.д. 3-5, 26-28)
В судебном заседании административный истец ФИО1, его представитель ФИО2 требования поддержали по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель Омского городского Совета ФИО3 против удовлетворения требований возражал, ссылаясь на соответствие оспариваемого нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, его принятие в пределах компетенции Омского городского Совета и без нарушения требований, предъявляемых к процедуре подготовки, рассмотрения проектов правовых актов, их опубликования и вступления в законную силу. (возражения на иск – т. 1 л.д. 49-52)
Представитель заинтересованного лица Рослесхоза в судебном заседании участия не принимал, просил рассмотреть дело в его отсутствие. В отзыве на административный иск указал, что изменение границ земель, на которых располагаются городские леса, может привести к уменьшению их площади, что не допускается; удовлетворение административных исковых требований снизит площадь городских лесов. (отзыв на иск – т. 2 л.д. 119-120, 146)
Представитель Департамента имущественных отношений Администрации города Омска при надлежащем извещении в судебном заседании не присутствовал.
Изучив материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора Карачинцевой О.Г., полагавшей требование об оспаривании нормативного правового акта не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки.
В силу части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) правила землепользования и застройки городского округа утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.
Омский городской Совет является постоянно действующим представительным выборным коллегиальным органом местного самоуправления города Омска (часть 1 статьи 10 Устава города Омска).
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 9 Устава города Омска к вопросам местного значения муниципального образования город Омск относится утверждение Генерального плана города Омска, правил землепользования и застройки.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят Омским городским Советом в пределах предоставленных законом полномочий и опубликован в установленном порядке, что административным истцом не оспаривается.
Из материалов дела следует, что проект изменений прошел процедуру общественных обсуждений. Предложения и замечания, поступившие в ходе проведения общественных обсуждений, рассмотрены комиссией по подготовке проекта Правила землепользования и застройки 19 и 20 апреля 2021 года. Предложения и замечания относительно спорного земельного участка отсутствовали. (т. 1 л.д. 217-222)
Проект решения «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области» внесен на рассмотрение Омского городского Совета исполняющим обязанности Мэра г. Омска, рассмотрен на заседании комитета по вопросам градостроительства, архитектуры и землепользования 9 июня 2021 года, по решению комитета внесен на заседание Омского городского Совета, рекомендован для принятия. (т. 1 л.д. 64-68)
В соответствии с протоколом заседания Омского городского Совета от 16 июня 2021 года № 49 проект указанного решения большинством голосов принят к рассмотрению, в первом чтении, во втором чтении (в целом). (т. 1 л.д. 69-95)
Ранее процедура принятия Правил землепользования и застройки неоднократно являлась предметом проверки судебных инстанции, стороной административного истца не оспаривается.
Как следует из материалов дела и указано выше, ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером <...>, общей площадью <...> кв.м, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, ориентир - жилой дом, участок находится примерно в 120 м по направлению на юго-восток от ориентира, почтовый адрес ориентира: <...>. (т. 1 л.д. 189-192)
Указанный земельный участок относится к категории земель: земли населенных пунктов; вид разрешенного использования: индивидуальное жилищное строительство.
Право собственности на вышеуказанный объект недвижимости зарегистрировано за административным истцом 15 августа 2022 года на основании договора купли-продажи от 28 июля 2022 года, заключенного с ФИО4 (т. 1 л.д. 16, 189-192)
Согласно договору купли-продажи от 28 июля 2016 года ФИО4 земельный участок приобретен у ФИО5, право собственности которой возникло на основании свидетельства на право собственности на землю от 1 июля 1992 года, выданного на основании решения Главы администрации Омского района от 25 сентября 1991 года № 301, участок предоставлен для индивидуального жилищного строительства (т.1 л.д. 203-204).
В целях осуществления на спорном земельном участке строительства жилого дома, 18 августа 2022 года административный истец обратился в Департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Омска (далее - Департамент архитектуры) с заявлением о подготовке и выдаче градостроительного плана.
Согласно градостроительному плану, выданному 6 сентября 2022 года, земельный участок административного истца расположен в территориальной зоне О-2/185 – зона объектов дошкольного и школьного образования, не предусматривающей индивидуальное жилищное строительство. (т. 1 л.д. 209-215)
В 2023 году административный истец обращался в Департамент архитектуры с предложением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки путем выделения территориальной зоны Ж-1 из территориальной зоны О-2/185 в отношении спорного земельного участка, ссылаясь на нарушение его прав как собственника по использованию земельного участка. Предложение отклонено в связи с несоответствием Генеральному плану муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденному Решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 года № 43 (далее – Генеральный план). (т. 1 л.д. 7-9)
Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения в суд с настоящим административным иском.
В ходе судебного разбирательства установлено, что согласно Генеральному плану (в редакции, действующей до принятия решения Омского городского Совета от 30 сентября 2020 года № 255), земельный участок с кадастровым номером <...> определялся в границах функциональной зоны: индивидуальная малоэтажная застройка. (т. 1 л.д. 228-229)
На карте градостроительного зонирования территорий города Омска, утвержденной 10 декабря 2008 года в составе Правил землепользования и застройки (приложение № 1) (в редакции до внесения изменений решением Омского городского Совета от 16 июня 2021 года № 318), в отношении рассматриваемого земельного участка была установлена территориальная зона индивидуальной жилой застройки Ж1 (т. 1 л.д. 228-229).
В соответствии с картой функциональных зон в составе Генерального плана (в редакции решения Омского городского Совета от 30 сентября 2020 года № 255) большая часть рассматриваемого земельного участка определяется в границах функциональной зоны: общественно-деловая зона (планируемая) и незначительная ее часть в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (планируемая) (частично). На карте отражено размещение в общественно-деловой зоне образовательной организации (1.1.39), в зоне озелененных территорий общего пользования – пешеходной зоны (1.9.55) (т. 1 л.д. 53-55, 56)
В соответствии с картой градостроительного зонирования территорий города Омска, содержащейся в действующей редакции Правил землепользования и застройки (приложение № 1), вышеуказанный земельный участок расположен в территориальной зоне объектов дошкольного и школьного образования О-2/185. (т. 1 л.д. 53-55, 57)
Таким образом, предметом рассмотрения суда являются Правила землепользования и застройки в редакции решения Омского городского Совета от 16 июня 2021 года № 318 применительно к территориальному зонированию земельного участка с кадастровым номером <...>.
Проверяя соответствие содержания указанного решения в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Как указано выше, а также следует из положений часть 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования, к которым в соответствии с частью 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ среди прочего относятся генеральные планы городских округов, для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.
Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
Из материалов по обоснованию Генерального плана (том 6) следует, что общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан и обеспеченных пространственной доступностью для жителей.
На карте планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования городской округ город Омск Омской области в области образования и науки (приложение № 3 к решению Омского городского Совета от 25 июля 2007 года № 43 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области») в общественно-деловой функциональной зоне, в которой преимущественно расположен земельный участок с кадастровым номером <...>, запланировано размещение объекта 1.1.39 (общеобразовательная организация, г. Омск, ул. ФИО6, мест: 1122) (т. 1 л.д. 230).
Аналогичная информация отображена в пункте 1 раздела II «Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, их местоположение» Положения о территориальном планировании (приложение № 1 к указанному решению) под номером 1.1.39 (т. 2 л.д. 156-157), а также в параметрах общественно-деловой функциональной зоны (строка 1.4 таблицы пункта 1 раздела III указанного Положения о территориальном планировании) (т. 2 л.д. 158-160).
В соответствии со статьями 32, 46 Правил землепользования и застройки зона объектов дошкольного и школьного образования (О-2) является специальной зоной для осуществления профильных видов деятельности, включает в себя участки территории города Омска, предназначенные для размещения объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования.
Основные, вспомогательные и условно разрешенные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в указанной территориальной зоне не предусматривают жилищное строительство.
Разработчиком проектов изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки являлось общество с ограниченной ответственностью «Институт Территориального планирования «Град» (далее – ООО «ИТП «Град») на основании муниципального контракта от 10 октября 2019 года № 54.
На запрос Департамента архитектуры об основаниях отнесения спорного земельного участка к общественно-деловой зоне ООО «ИТП «Град» представлена информация о том, что Генеральным планом (в редакции решения Омского городского Совета от 30 сентября 2020 года № 255) на территории в районе улиц Чистая и Холодная в Кировском административном округе установлена общественно-деловая функциональная зона, сформированная с целью размещения общеобразовательной организации на 1122 места. Территория в границах улиц Дергачева - Толмачева - Верхнеднепровская - ФИО6 не обеспечена объектами образования. Размещение на указанной территории школы – единственная возможность обеспечить жителей местами в общеобразовательных организациях.
Из ответа также следует, что рассматриваемая территория не застроена, площадь функциональной зоны для размещения школы на 1122 места соответствует нормативам градостроительного проектирования города Омска. Кроме того, на момент подготовки Генерального плана оценка достаточности объектов общего образования выполнена из расчета показателя обеспеченности 99 мест на 1000 человек общей численности населения. В 2023 году показатель обеспеченности установлен 130 мест на 1000 человек общей численности населения, что потребует размещения объекта общего образования большей мощности и увеличения площади земельного участка. (т. 1 л.д. 58-61)
Учитывая изложенное, территориальное зонирование, определенное Правилами землепользования и застройки в отношении рассматриваемого земельного участка, установлено в соответствии с требованиями градостроительного законодательства, параметрами планируемого развития и с учетом одной из функциональных зон, определенной Генеральным планом, в которой преимущественно расположен объект недвижимости.
Доводы представителя административного истца о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части существующему землепользованию, виду разрешенного использования земельного участка во внимание приняты быть не могут, поскольку генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности. (Указанная позиция отражена в Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года).
Нахождение земельного участка в частной собственности не является препятствием для установления указанной территориальной зоны, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигается в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).
Необходимо отметить, что на момент приобретения административным истцом в собственность спорного объекта недвижимости в 2022 году, указанный земельный участок уже находился в общественно-деловой функциональной зоне и территориальной зоне объектов дошкольного и школьного образования О-2/185.
Относительно расположения в границах земельного участка с кадастровым номером <...> городских лесов (квартал 13 выдел 21 Омского лесничества, общая площадь - 0,0548 га, площадь пересечения - 338,5 кв.м (т. 2 л.д. 7-8)), суд полагает, что указанное обстоятельство основанием для удовлетворения административного искового заявления явиться не может, поскольку как установлено в ходе судебного разбирательства нормативный правовой акт в оспариваемой части положениям Генерального плана соответствует.
Кроме того, указанная информация предоставлена по запросу суда Департаментом имущественных отношений города Омска со ссылкой на приказы Рослесхоза от 2 мая 2012 года № 180 «Об определении количества лесопарков на территории города Омска и установлении их границ», а также от 23 января 2019 года № 47 «Об установлении границ Омского лесопарка, расположенного на землях населенных пунктов города Омска, занятых городскими лесами» (т. 2 л.д. 7-8).
Вместе с тем по сведениям ППК «Роскадастр» земельный участок с кадастровым номером <...> не имеет пересечения с границами Омского лесничества, расположенного на землях населенных пунктов города Омска, занятых городскими лесами (т. 2 л.д. 5)
С учетом положений части 3 статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель»), а также принимая во внимание, что права предыдущих правообладателей на спорный земельный участок возникли до 1 января 2016 года, его принадлежность к категории земель подлежит определению в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости.
В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что Правила землепользования и застройки (в оспариваемой редакции) не противоречат законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца, в связи с чем, на основании статьи 215 КАС РФ в удовлетворении административных исковых требований следует отказать.
Руководствуясь ст.ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании не действующим в части приложения № 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденным решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года № 201 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области» отказать.
На решение суда могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Омский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Ланцова М.В.
Мотивированное решение изготовлено 19 марта 2025 года.