РЕШЕНИЕ
г. Ангарск 21 декабря 2023 года
Судья Ангарского городского суда Иркутской области Пермяков Е.В., с участием представителя администрации Ангарского городского округа по доверенности ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу представителя юридического лица, привлечённого к административной ответственности, по доверенности ФИО1 на постановление заместителя главного государственного инспектора <данные изъяты> по пожарному надзору Д. № от ** по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.20.4 КоАП РФ, в отношении администрации Ангарского городского округа (далее – администрация АГО), расположенного по адресу: ... (ИНН № КПП №, ОГРН №,
УСТАНОВИЛ:
Постановлением № заместителя главного государственного инспектора <данные изъяты> по пожарному надзору Д. от ** юридическое лицо - администрация Ангарского городского округа признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.20.4 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде предупреждения.
Представитель администрации Ангарского городского округа по доверенности ФИО1 обратилась в Ангарский городской суд Иркутской области с жалобой на данное постановление, просит его отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить. В обосновании требований указала следующее.
Так, в протоколе об административных правонарушениях № от **, а также соответственно в постановлении основанием, указывающим на то, что правонарушения носят признаки административного правонарушения (нарушение требований пожарной безопасности), ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст.20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе указан п.67 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 № 1479, согласно которому правообладатели земельных участков (собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков), расположенных в границах населенных пунктов и на территориях общего пользования вне границ населенных пунктов, и правообладатели территорий ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд обязаны производить своевременную уборку мусора, сухой растительности и покос травы. Согласно п.1 ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими. В соответствии с п.2 указанной статьи предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом. На основании вышеизложенного администрация АГО не является правообладателем земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а может лишь распорядиться указанными земельными участками. В протоколе об административных правонарушениях № от **, указан земельный участок не входящий в состав муниципальной собственности, в районе ...», на котором расположен мусор и сухая растительность. Факт нахождения земельного участка в собственности АГО не доказан. Нахождение земель на неразграниченной территории не предполагает возложения на орган местного самоуправления обязательств по их содержанию. Органы местного самоуправления городских округов осуществляют предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Согласно общепринятой терминологии, термин «предоставление» означает передачу чего-либо в полное распоряжение, в чью-либо пользу. Вопросы предоставления земельных участков, право государственной собственности на которые не разграничено, в собственность и на ином законном праве физическим и юридическим лицам, строго регламентированы положениями федерального законодательства. Иные полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, кроме как предоставление их физическим и юридическим лицам, у органов местного самоуправления отсутствуют. Таким образом, ссылка в постановлении на статью 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в части указания на полномочия органа местного самоуправления по распоряжению земельными участками, собственность на которые не разграничена, некорректна. Статья 3.3 указанного Федерального закона не является основанием для возложения на органы местного самоуправления ответственности в сфере обеспечения пожарной безопасности. Указанный вывод нашел свое подтверждение в пункте 6.1 постановления Конституционного суда РФ от 30.05.2023 № 27-П. При рассмотрении обстоятельств, изложенных в постановлении, особо следует учесть, что 30.05.2023 Конституционным судом РФ принято постановление № 27-п «По делу о проверке конституционности положений статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также пунктов 16-18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования «Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края» и администрации Новосибирского района Новосибирской области». В данном постановлении Конституционным судом дана правовая оценка, в том числе положениям статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в части возложения на органы местного самоуправления ответственности за действия, осуществленные на земельных участках, право государственной собственности на которые не разграничено. Так, статья 3.3 (и, в частности, ее пункт 2) Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», противоречат статьям 12, 19 (часть 1), 130 (часть 1), 132 и 133 Конституции Российской Федерации, поскольку в силу своей неопределенности, в том числе в части категории «предоставление» применительно к расположенным на территории муниципальных образований земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена, позволяют произвольно определять круг обязанностей органов местного самоуправления в отношении таких участков и, в нарушение конституционных принципов равенства и единства публичной власти, возлагать исключительно на муниципальные образования ответственность за их содержание в надлежащем состоянии без предоставления необходимых для осуществления данной функции материально-финансовых средств. Конституционным судом установлено, что само по себе разграничение публичной собственности на землю на государственную (собственность Российской Федерации и собственность ее субъектов) и муниципальную собственность автоматически не предопределяет, что публично-правовые полномочия в отношении тех или иных земель или земельных участков могут принадлежать только тому публично-правовому образованию, которое является собственником соответствующих земель или земельных участков. Конституция Российской Федерации не исключает такого распределения полномочий между различными уровнями публичной власти, при котором, в частности, полномочия в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также находящихся в федеральной собственности, могут быть возложены и на иные уровни публичной власти, включая органы местного самоуправления. Однако такое возложение предполагает как соблюдение вытекающего из Конституции Российской Федерации порядка наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, так и передачу необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В связи с чем, возложение на органы местного самоуправления полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не означает, что на органы местного самоуправления возлагается вся полнота бремени несения затрат, в том числе по очистке территорий муниципальных образований, в частности территорий земель, государственная собственность на которые не разграничена, а это во всяком случае предполагает обязательность софинансирования соответствующей деятельности за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Обеспечение мер пожарной безопасности имеет общегосударственное значение, а, следовательно, в решении данной задачи должны участвовать органы всех уровней публичной власти - как действующие от лица государства. Решение данной задачи не может быть возложено лишь на органы местного самоуправления и осуществляться исключительно за счет средств местных бюджетов. В связи с чем, как указано в пункте 7 постановления Конституционного суда РФ № 27-П органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за земельные участки, находящихся в государственной собственности. Кроме того, наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и тем самым возложение на них обязанности действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, уборку сухой растительности. В силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в постановлениях от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П, возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях и земельных участках, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или ее субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо при наличии закона субъекта Российской Федерации, о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов. Таким образом, возложение на орган местного самоуправления полномочий, касающихся земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена без привлечения федеральных и областных органов власти, либо без передачи финансовых ресурсов муниципалитету, противоречит Конституции РФ. Постановление содержит ссылку на пункт 67 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 № 1479, согласно которому правообладатели земельных участков (собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков), расположенных в границах населенных пунктов и на территориях общего пользования вне границ населенных пунктов, и правообладатели территорий ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд (далее - территории садоводства или огородничества) обязаны производить своевременную уборку мусора, сухой растительности и покос травы. В постановлении Конституционного суда № 27-П определено следующее: «Учитывая ценность земли и других природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений, а также исходя из приоритета охраны земли как основы жизни и деятельности человека и как важнейшего компонента окружающей среды (преамбула; статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации), Земельный кодекс Российской Федерации, регулирующий отношения по использованию и охране земель (земельные отношения), возлагает как на собственников земельных участков, так и на лиц, не являющихся их собственниками (землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков), обязанность проводить мероприятия по защите земель, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, не наносящими вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, осуществлять мероприятия по охране земель, включая меры пожарной безопасности. Так, статьей 5 Земельного кодекса РФ определено, что: правообладатели земельных участков — это собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков; собственники земельных участков — это лица, являющиеся собственниками земельных участков; землепользователи — это лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования; землевладельцы — это лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения; арендаторы земельных участков — это лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды. Администрация Ангарского городского округа, исходя из вышеприведенных положений статьи 5 Земельного кодекса РФ, в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не является ни собственником, ни землепользователем, ни землевладельцем, ни арендатором. Соответственно, применение в отношении администрации Ангарского городского округа пункта 67 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 № 1479 в рассматриваемом случае недопустимо и противоречит положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу. В связи с чем, на органы местного самоуправления в отношении земель, государственная собственность на которые не разграничена, не может быть возложена ответственность в части несоблюдения требований пункта 67 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 № 1479. Таким образом, администрацией Ангарского городского округа соблюдаются обязательные требования, пожарной безопасности, возложенные на органы местного самоуправления действующим законодательством по пожарной безопасности, предусмотренные в полном объеме исполняются полномочия, закрепленные в статье 19 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Кроме того, в соответствии со ст.ст. 6, 13.2 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» к полномочиям субъекта РФ в области обращения с отходами относится разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами. Указанная программа содержит мероприятия, направленные на выявление мест несанкционированного размещения отходов, ликвидацию последствий причинения вреда окружающей среде при размещении бесхозяйных отходов, в том числе твердых коммунальных отходов (утверждена приказом министерства природных ресурсов и экологии ... от ** №-мпр «Об утверждении региональной программы ... «Обращение с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами» на 2020 - 2027 годы»). Сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами (ст. 24.6 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»). Органы местного самоуправления городского округа в соответствии с пп.24 п.1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимают участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов. Согласно Письму Минприроды России от 07.03.2019 № 08-25-53/5268 "О приобретении контейнеров" участие органов местного самоуправление в деятельности по накоплению отходов, в том числе может заключаться и в приобретении органами местного самоуправления контейнеров и бункеров для установки в местах (площадках) накопления ТКО. На органы местного самоуправления городских округов полномочия на ликвидацию мест несанкционированного размещения отходов не возложены (ст.8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»). Таким образом, до наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с предоставлением соответствующего бюджетного финансирования, на органы местного самоуправления не может возлагаться вся полнота бремени несения затрат по ликвидации мест несанкционированного размещения отходов. (Определение Конституционного Суда РФ от 27.02.2018 №559-0). Данный вывод согласуется и с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 26 апреля 2016 года N 13-П о недопустимости расширительного толкования пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой содержащееся в указанной норме положение по своему конституционно-правовому смыслу в системе правового регулирования не предполагает возложения на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на землях, находящихся в федеральной собственности, расположенных на территории этих городских округов, без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями. Администрацией АГО рекомендовано руководителям организаций н независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим свою деятельность на территории Ангарского городского округа, обеспечить качественную и своевременную санитарную очистку и благоустройство собственной и прилегающей территории (постановление администрации АГО от ** №-па «О проведении двухмесячника по санитарной очистке и благоустройству территории Ангарского городского округа» имеется в свободном доступе на сайте администрации Ангарского городского округа), поскольку иными полномочиями орган местного самоуправления не наделен, администрацией АГО приняты все возможные меры, направленные на очистку территорий от мусора, в том числе от мест его несанкционированного размещения. В протоколе не конкретизировано, какой пункт Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 № 1479, нарушила администрация АГО при совершении административного правонарушения, 67 или 68, или 69. Более того, из события административных правонарушений, зафиксированного в протоколе, следует, что администрация АГО нарушила п. 10 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-Ф3), ст. 19 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Закон № 69-ФЗ), ст. 6, ст. 63 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - Закон № 123-ФЗ), однако данный факт не соответствует требованиям действующего законодательства на основании следующего. Так п.10. ст.16 Закона № 131-ФЗ устанавливает, что органы местного самоуправления городского округа осуществляют обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа. Статьей 19 Закона № 69 - ФЗ установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем; организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре; принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений, муниципальных и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности. К полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений, муниципальных и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности. Администрацией АГО первичные меры пожарной безопасности соблюдаются, о чем свидетельствует следующее. В целях создания условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах администрацией АГО приняты следующие правовые акты - Постановление администрации АГО от ** №-па "Об утверждении Положения о создании условий для организации добровольной пожарной охраны на территории Ангарского городского округа" и Постановление администрации Ангарского городского округа от ** №-па "Об утверждении Положения о порядке материального стимулирования деятельности добровольных пожарных". На территории АГО осуществляет деятельность Добровольная пожарная команда Ангарского городского округа третьего разряда (далее - ДПК АГО), входящая в состав Общественного учреждения Пожарной охраны «Добровольная пожарная команда» ... и ..., принимающая меры по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы. Также в населенных пунктах АГО имеются первичные средства тушения пожаров (пожарные водоемы и противопожарные гидранты), заключен муниципальный контракт на выполнение работ по содержанию пожарных водоемов на территории населенных пунктов АГО от ** (прилагается). Принята муниципальная программа Ангарского городского округа "Безопасность и правопорядок" на ** годы", утвержденная постановлением администрации АГО от ** N №, содержащая такое мероприятие как обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах АГО. Также принимаются другие первичные меры пожарной безопасности. К полномочиям органов местного самоуправления городского округа относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности (п.10 ст.16 Закона № 131-Ф3), при этом какие конкретно меры по обеспечению первичных мер пожарной безопасности должны осуществлять органы местного самоуправления городского округа, определены в ст.19 Закона № 69-ФЗ. Так статьей 19 Закона № 69-ФЗ ликвидация свалок и мусора не относится к полномочиям городского округа, в рамках первичных мер пожарной безопасности. Таким образом, из протокола и постановления не понятно, какие конкретно первичные меры по пожарной безопасности не выполнила администрация АГО, что привело к зажигаю мусора в ...». Кроме того, из содержания постановления (стр. 1,2) следует, что администрация АГО допустила захламление земельных участков бытовым и строительным мусором, что в свою очередь способствовало возникновению пожара. Каким образом был зафиксирован факт, что именно администрация АГО допустила захламление земельных участков из протокола и постановления не понятно. Также в постановлении (стр.7) в объективной стороне административного правонарушение указано, что виновное лицо нарушает требования пожарной безопасности, установленные, нормативно-правовыми актами и нормативными документами пожарной безопасности, а именно: Федеральным законом от 22.07.2008 № 124-ФЗ, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3, Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ, Правила противопожарного режима в РФ от 16.09.2020 № 1479. Однако в постановлении не конкретизировано, какие именно нормы указанных актов нарушены администрацией АГО. Из такого перечисления следует, что администрация АГО полностью нарушает указанные нормы и правила. В свою очередь, все сведения о правонарушении должны быть в протоколе конкретизированы. Все обстоятельства, необходимые для разрешения дела, должны быть выявлены и отражены в протоколе (ч.4 ст.1.5, ст.24.1 КоАП РФ). Более того, Отделом надзорной деятельности и профилактической работы по Ангарскому городскому округу (далее также - административный орган) донесениями о пожарах зафиксирован факт пожаров, вместе с тем лица, виновные в поджоге мусора, не выявлены. Из содержания протокола и постановления, следует, что меры необходимые для установления лиц, виновных в совершении поджогов уполномоченными лицами ОНД и ПР не осуществлялись. В протоколе указано, что приложением к протоколу является копия телефонного сообщения о пожаре от ** диспетчеру <данные изъяты>) ГУ МЧС России по ... в 11.34 час. Однако в материалах дела отсутствуют доказательства подтверждающие, что мусор горит в <данные изъяты>», а именно фотоматериалы; доказательство подтверждающие, каким образом определялись координаты горения мусора, а именно измерительный прибор, его данные, в связи с отсутствием указанных доказательств, а именно фото таблиц, измерительных приборов и другое, не представляется возможным установить, каким образом определялись места свалок, и их привязка к местности, а также каким образом определено непосредственно расположение свалки по отношению к <данные изъяты>». На основании решения <данные изъяты> от ** постановление № от ** отменено, дело об административном правонарушении возвращено в ОНД и ПР по <данные изъяты> на новое рассмотрение. Статьей 1.7 КоАП РФ установлено, что производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу. Статьей 29.1 КоАП РФ установлено, что судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы: правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу. Частью 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов. Дело об административном правонарушении может быть возбуждено до оформления результатов контрольного (надзорного) мероприятия, проверки, контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда в случае необходимости применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьями 27.10, 27.14 и 27.16 настоящего Кодекса. Обо всех случаях возбуждения дел об административных правонарушениях до оформления результатов контрольного (надзорного) мероприятия, проверки, контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда должностное лицо, составившее протокол о применении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, уведомляет прокурора в течение двадцати четырех часов (часть 3.2 статьи 28.1 КоАП РФ).
Однако в отношении администрации АГО какие-либо контрольные мероприятия, предусмотренные Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не проводились. В администрации АГО, а также в материалах дела отсутствуют информация и какие-либо документы о проведении плановой, выездной проверки по событию административных правонарушений указанных в протоколе, тем самым, не понятно каким образом установлена вина администрации АГО в совершении административного правонарушения. Согласно ч.3.1 ст.28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных п. п. 1 - 3 ч.1 ст.28.1 КоАП РФ поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных ч.3.2 - 3.4 ст.28.1 и ст.28.6 КоАП РФ. Полагает, дело об административном правонарушении рассмотрено с нарушением требований ст.ст.1.7, 25.15, 26.1, 28.1, 29.1, 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что является существенным нарушением процессуальных требований закона, которое не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Совершение администрацией АГО административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, не доказано.
В судебное заседание законный представитель администрации Ангарского городского округа – мэр Ангарского городского округа П. не явился, извещался надлежащим образом. Суд, признав его извещение надлежащим, считает возможным рассмотреть жалобу в его отсутствие.
Представитель юридического лица – администрации Ангарского городского округа по доверенности ФИО1 в судебном заседании доводы жалобы поддержала в полном объёме, просила отменить постановление должностного лица, производство по делу прекратить за отсутствием состава административного правонарушения.
Проверив доводы жалобы по материалам дела об административном правонарушении с учетом требований ч.3 ст.30.6 КоАП РФ, законность и обоснованность постановления о привлечении к административной ответственности, суд приходит к следующему выводу.
В соответствии со ст.24.1 КоАП РФ, задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.
В соответствии со ст.26.1 КоАП РФ, по делу об административном правонарушении выяснению подлежат наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
В соответствии с ч.1 ст.26.2 КоАП РФ, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (ч.2 ст.26.2 КоАП РФ).
Исходя из положений ч.1 ст.1.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях, обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для назначения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.
В соответствии с ч.1 ст.28.2 КоАП РФ, о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных ст.28.4, частями 1 и 3 ст.28.6 настоящего Кодекса.
Протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, служащим основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, поскольку в данном документе фиксируется факт совершения соответствующего нарушения.
В статье 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, обеспечивающие соблюдение гарантий защиты прав лиц, привлекаемых к ответственности.
В протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела (ч.2 ст.28.2 КоАП РФ).
Положения ст.28.2 КоАП РФ (в их системном единстве с иными правилами раздела IV КоАП РФ) позволяют рассматривать составление протокола об административном правонарушении как одно из важнейших процессуальных действий в рамках административной процедуры, завершающее формирование доказательственной основы, которая в дальнейшем может лишь корректироваться с учетом доводов, выдвигаемых участниками административного производства при рассмотрении дела об административном правонарушении и обжаловании решения административного органа. По смыслу ч.2 ст.26.2 и ч.2 ст.28.2 КоАП РФ, как протокол, так и содержащиеся в нем объяснения и сведения являются основными средствами доказывания по делам об административных правонарушениях.
Согласно ст.29.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях, постановление по делу об административном правонарушении должно содержать мотивированное решение по делу.
В соответствии со ст.26.1 КоАП РФ, по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
При этом, в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны: должность, фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесших постановление, их адрес; дата и место рассмотрения дела; сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело; обстоятельства, установленные при рассмотрении дела; статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо основания прекращения производства по делу; мотивированное решение по делу; срок и порядок обжалования постановления.
В соответствии с частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32 и 11.16 настоящего Кодекса и частями 6, 6.1 и 7 настоящей статьи, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.
Из положений статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" следует, что под нарушением требований пожарной безопасности следует понимать невыполнение или ненадлежащее выполнение специальных условий социального и (или) технического характера, установленных в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности.
В силу статьи 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, помимо прочего, собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций. Указанные лица за нарушение требований пожарной безопасности могут быть привлечены к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Правила противопожарного режима в Российской Федерации (далее Правила противопожарного режима) утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 N 1479, устанавливают требования пожарной безопасности, определяющие, помимо прочего, порядок содержания территорий в целях обеспечения пожарной безопасности.
Согласно пункту 67 Правил противопожарного режима правообладатели земельных участков (собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков), расположенных в границах населенных пунктов и на территориях общего пользования вне границ населенных пунктов, и правообладатели территорий ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд обязаны производить своевременную уборку мусора, сухой растительности и покос травы.
Согласно пунктам 10, 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся: обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа; участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.
В статье 19 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) закреплено, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах сельских и городских населенных пунктов.
В статье 1 названного закона первичные меры пожарной безопасности определены как реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.
Территорию городского округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, земли рекреационного назначения, земли для развития городского округа (пункт 3.1 части 1 статьи 11 Закона N 131-ФЗ).
Согласно представленным материалам дела, ** диспетчеру <данные изъяты>) ГУ МЧС России по ... в 11 часов 34 минуты поступило сообщение о том, что в ... горит мусор. По прибытии пожарных подразделений на место было установлено, что горит мусор на несанкционированной свалке бытовых и строительных отходов на площади 15 кв.м. Свалка, на которой произошёл пожар расположена на расстоянии 315 метров левее въезда в <данные изъяты>» (географические координаты: ширина №° долгота №°). В соответствии со справочной информацией по объектам недвижимости данный участок относится к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена.
Таким образом, ** в 11 часов 34 минуты администрацией Ангарского городского округа допущены нарушения требований Постановления Правительства РФ от ** N № (ред. от **) «Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации", выразившиеся в захламлении земельных участков бытовым и строительным мусором, порубочными остатками, что в свою очередь способствовало возникновению пожара, быстрому распространению огня и увеличению времени ликвидации пожара и, как следствие, возникновению угрозы населённым пунктам Ангарского городского округа.
Данные нарушения носят признаки административного правонарушения (нарушение требований пожарной безопасности), ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ.
На основании этого ** инспектором АГО по пожарному надзору был составлен протокол об административном правонарушении №.
** заместитель главного государственного инспектора <данные изъяты> по пожарному надзору Д., рассмотрев протокол об административном правонарушении, вынес постановление №, согласно которого юридическое лицо - администрация АГО было признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.20.4 КоАП РФ.
Виновность юридического лица – администрации АГО в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст.20.4 ч.1 Кодекса РФ об АП, была установлена должностным лицом на основании доказательств, имеющихся в материалах дела, телефонного сообщения от ** о горении мусора по адресу: Ангарский городской округ, ...» на площади 15 м2, распечаткой публичной кадастровой карты с указанием места пожара, скриншот установление координат пожара, фототаблицей с места пожара и других материалов дела.
Согласно сведениям Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации АГО, земельный участок с географическими координатами: № долгота №° относится к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена.
Доводы жалобы о нарушении службой Ангарского городского округа по пожарному надзору Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», суд находит несостоятельными, так как проверка произведена без взаимодействия с проверяемым лицом, в полном соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Доводы жалобы о том, что администрация АГО не является надлежащим субъектом ответственности, указывая, что земельный участок, на котором обнаружена свалка, поскольку нарушения выявлены на участках, собственником которого администрация АГО не является, ответственность за его состояние нести не обязаны, доводы о необоснованном вменении именно администрация АГО нарушения пункта 67 Правил противопожарного режима, являются несостоятельными.
Должностное лицо обоснованно исходило из того, что администрация в силу закона обязана соблюдать требования пожарной безопасности, а за их нарушение несёт ответственность.
Соответствующие требования закреплены, в том числе в статьях 19, 38 Закона N 69-ФЗ, статье 16 Закона N 131-ФЗ.
Согласно Устава, администрация АГО является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий. Администрация АГО осуществляет полномочия, установленные Законом N 131-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, данным Уставом.
В соответствии с пункта 14, 27 статьи 11 Устава, к вопросам местного значения и к полномочиям администрации АГО относятся: обеспечение первичных мер пожарной безопасности; участие в организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.
В ходе производства по делу установлено, что земельный участок, на котором выявлены нарушения требований пожарной безопасности, находится на территории Ангарского городского округа.
Установив, что пожар произошёл и выявлено устройство несанкционированной свалки отходов с нарушением требований пожарной безопасности, находится на земельном участке, относящемся к категории земель населенных пунктов, государственная собственность на который не разграничена, расположенном на территории Ангарского городского округа, должностное лицо, руководствуясь приведенными выше положениями законодательства в области пожарной безопасности и организации местного самоуправления, Устава, пришли к правильному выводу о виновности администрации в совершении вмененного противоправного деяния.
Вопреки указанным доводам соблюдение требований пожарной безопасности в настоящем случае обоснованно возложено на администрация АГО, поскольку установленное место горения сухой травы (и соответственно место выявленного нарушения требований пожарной безопасности) относится к земельному участку, который расположен в границах Ангарского городского округа, именно на данном участке выявлены нарушения в виде несвоевременной уборки сухой растительности, наличие которых способствовало пожару. То обстоятельство, что земельный участок относится к категории земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не исключает ответственности администрации АГО за соблюдение требований пожарной безопасности с учетом расположения этого земельного участка в границах Ангарского городского округа. Каких-либо неустранимых сомнений в том, что именно администрация АГО является надлежащим субъектом административного правонарушения, не имеется.
Согласно части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
В настоящем случае установлено, что требования пожарной безопасности, закрепленные в нормативных актах, не соблюдены, при этом доказательств, указывающих, что администрация АГО предприняты все зависящие от нее меры по их соблюдению, в материалах дела не имеется. Размер площади территории муниципального округа, равно как и то обстоятельство, что значительную часть территории округа занимают земли, государственная собственность на которые не разграничена, не являются обстоятельствами исключающими виновность администрация АГО в нарушении требований пожарной безопасности.
Администрация не приняла всех зависящих от нее мер по соблюдению требований пожарной безопасности на объекте ответственности - территории общего пользования вне границ населенного пункта, но относящейся к территории Ангарского городского округа, в том числе посредством определения границ своей ответственности и организации надлежащего обследования соответствующей территории на предмет наличия несанкционированных свалок.
При данных обстоятельствах администрация АГО является надлежащим субъектом вмененного административного правонарушения. Деяние Администрации муниципального округа квалифицировано в соответствии с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и установленными обстоятельствами дела.
Довод жалобы о том, что у администрации отсутствует обязанность по ликвидации несанкционированных свалок на означенном земельном участке, поскольку он находится в федеральной собственности, государственные полномочия по ликвидации несанкционированных свалок органу местного самоуправления Ангарского городского округа не передавались, не влечет отмену постановления.
В обоснование приведенного довода заявитель ссылается на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.2023 № 27-П " По делу о проверке конституционности положений статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также пунктов 16-18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования «Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края» и администрации Новосибирского района Новосибирской области».
Данным постановлением Конституционный Суд Российской Федерации указал, что органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за земельные участки, находящихся в государственной собственности. Кроме того, наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и тем самым возложение на них обязанности действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, уборку сухой растительности.
Также, в постановлении Конституционного суда № 27-П определено следующее: «Учитывая ценность земли и других природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений, а также исходя из приоритета охраны земли как основы жизни и деятельности человека и как важнейшего компонента окружающей среды (преамбула; статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации), Земельный кодекс Российской Федерации, регулирующий отношения по использованию и охране земель (земельные отношения), возлагает как на собственников земельных участков, так и на лиц, не являющихся их собственниками (землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков), обязанность проводить мероприятия по защите земель, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, не наносящими вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, осуществлять мероприятия по охране земель, включая меры пожарной безопасности.
При этом, содержащиеся в постановлении выводы о наличии у администрации АГО обязанности по соблюдению требований пожарной безопасности на территории общего пользования вне границ населенного пункта, но относящейся к территории Ангарского городского округа, не вступают в противоречие с правовой позицией, изложенной в означенном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации.
Доводы жалобы не содержат правовых аргументов, ставящих под сомнение законность и обоснованность обжалуемых актов, направлены на переоценку установленных в ходе производства по делу фактических обстоятельств. Несогласие заявителя с оценкой установленных должностным лицом обстоятельств, собранных по делу доказательств правовым основанием к отмене постановления не является.
Нарушений принципов презумпции невиновности и законности, закрепленных в статьях 1.5, 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при рассмотрении дела не допущено.
Порядок и сроки давности привлечения юридического лица к административной ответственности соблюдены.
Постановление должностного лица по делу об административном правонарушении соответствует требованиями статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Выводы, изложенные в постановлении, мотивированы.
Суд считает необходимым оставить постановление по делу об административном правонарушении без изменения, а жалобу - без удовлетворения.
На основании изложенного, руководствуясь п.1 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ, суд
РЕШИЛ:
Постановление № заместителя главного государственного инспектора <данные изъяты> по пожарному надзору Д. от ** о признании юридического лица – администрации Ангарского городского округа виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.20.4 КоАП РФ, и назначении административного наказания в виде предупреждения оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения.
Настоящее решение может быть обжаловано в Иркутский областной суд в течение 10 суток со дня вручения или получения копии решения.
Судья _____________________ Е.В. Пермяков
Копия верна: судья Е.В. Пермяков