Статья 34 ГК РФ. Органы опеки и попечительства (действующая редакция)

1. Статья 34 ГК РФ - одна из немногих статей Кодекса, содержащих нормы публично-правовой природы. Прежде всего в ней определены органы опеки и попечительства как органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Это положение дублируется в ст. 6 Закона об опеке, а также в п. 2 ст. 121 СК РФ.

В комментируемую статью, а также в ст. 121 СК РФ Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" были внесены изменения. Названный Федеральный закон передал полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству на уровень государственной власти субъектов Российской Федерации с 1 января 2008 г.

До указанной даты органами опеки и попечительства являлись органы местного самоуправления, несмотря на то, что в действительности органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций всегда выполняли задачи общефедерального, государственного масштаба - прежде всего задачи охраны прав детей, оставшихся без попечения родителей, а также обеспечения выживания иных особых категорий граждан (страдающих психическими расстройствами или иными тяжелыми заболеваниями, затрудняющими самостоятельную защиту своих интересов).

Тем самым на органы опеки и попечительства традиционно возлагались функции по реализации права человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ), социальных прав человека, а также по реализации принципа государственной защиты детства (ст. 38 Конституции РФ), которые могут быть отнесены к вопросам компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения (ст. 130 Конституции РФ).

В то же время передача полномочий, связанных с опекой и попечительством, на уровень государственной власти субъектов Российской Федерации не должна означать отдаление органов опеки и попечительства от населения территории и его насущных проблем. Реформа органов опеки и попечительства, проводимая в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" и Законом об опеке, должна завершиться созданием в регионах отлаженной и разветвленной системы указанных органов, создаваемых при необходимости на уровне поселений, муниципальных районов или иных территорий в зависимости от потребностей региона, численности населения, удаленности территорий от центра субъекта Российской Федерации и т.п.

В настоящее время большинство организаций, оказывающих социальные услуги населению, а также органов, управляющих такими организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, созданы и функционируют не на уровне муниципалитетов, а на уровне государственной власти субъектов Российской Федерации. Основными преимуществами строящейся системы органов опеки и попечительства как органов государственной власти должны стать их единство и управляемость, позволяющие обеспечить максимально эффективную и оперативную защиту прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан во взаимодействии с организациями и службами социальной защиты населения.

Вместе с тем ответ на вопрос об уровне власти, к которому относятся органы опеки и попечительства, осложнен одним обстоятельством. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", внося в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" изменения, предполагающие передачу полномочий по опеке и попечительству субъектам Российской Федерации, одновременно попытался допустить возможность передачи этих полномочий органам местного самоуправления. Это вытекает из текста ч. 6 ст. 26.3 вышеназванного Федерального закона (в ред. от 1 января 2008 г.), со ссылкой на которую многие субъекты Российской Федерации приняли законы, передающие полномочия органов опеки и попечительства органам местного самоуправления (города Москва и Санкт-Петербург, Алтайский край, Вологодская область и многие другие).

Однако необходимо отметить, что норма, допускающая передачу полномочий по опеке и попечительству органам местного самоуправления, вступает в противоречие с вышеназванными положениями ст. 34 ГК РФ и ст. 121 СК РФ. Более того, эта норма противоречит и императивному правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 6 Закона об опеке: "Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации". Процитированное правило не содержит оговорки "если иное не установлено федеральным законом". Статья 3 Закона об опеке, определяя уровень нормативно-правового регулирования вопросов создания органов опеки и попечительства, прямо упоминает о "структуре исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству", не подразумевая какой бы то ни было передачи таких полномочий органам местного самоуправления.

По указанным причинам осуществление органами местного самоуправления полномочий органов опеки и попечительства в связи со вступлением в силу с 1 сентября 2008 г. Закона об опеке входит в противоречие с федеральным законодательством, что требует скорейшего приведения законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством об опеке и попечительстве.

2. Часть 5 ст. 6 Закона об опеке впервые в законодательстве прямо предусматривает, что деятельность органов опеки и попечительства как органов исполнительной власти субъектов Федерации будет вестись под контролем и с методическим сопровождением со стороны федеральной исполнительной власти в лице уполномоченного Правительством РФ органа. В настоящее время этот орган еще не определен соответствующим актом Правительства РФ, однако уже сейчас ясно, что это должен быть один орган исполнительной власти, а не несколько. Компетенция органов опеки и попечительства в соответствии с действующим законодательством широка и разнообразна. Так, например, органы опеки и попечительства не только выявляют недееспособных и не полностью дееспособных лиц, назначают и отстраняют опекунов и попечителей в отношении подопечных, но и обязаны предпринимать ряд мер по охране имущества безвестно отсутствующих граждан (ст. 43 ГК). В то же время большинство полномочий органов опеки и попечительства должно осуществляться ими одинаково, независимо от возраста подопечного или от причины назначения над ним опеки (попечительства): полномочия по охране и управлению имуществом подопечного, по надзору за опекунами (попечителями) и оказанию им необходимой помощи. В этой связи нецелесообразно как создание отдельных органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних и несовершеннолетних лиц, так и наделение разных федеральных органов исполнительной власти полномочиями по контролю и методической поддержке органов опеки и попечительства. Так, например, наделение Министерства образования и науки РФ соответствующими полномочиями в части работы органов опеки и попечительства с несовершеннолетними подопечными, а Министерства здравоохранения и социальной защиты населения РФ такими же полномочиями в части работы с совершеннолетними подопечными, на наш взгляд, было бы нерационально и противоречило бы формулировке ч. 5 ст. 6 Закона об опеке, которая четко и недвусмысленно определяет возложение соответствующих функций на единый федеральный орган исполнительной власти.

3. Каждый отдельный орган опеки и попечительства приобретает свой статус на основании устава, положения или иного акта (ч. 2 ст. 6 Закона об опеке), в котором четко должно быть указано на наличие такого статуса. Так, например, законодательством Республики Адыгея полномочия органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних граждан возложены на территориальные органы исполнительной власти республики, ведающие вопросами социальной защиты. Положения или уставы каждого из этих территориальных органов должны содержать в себе прямое указание на то, что такой орган является органом опеки и попечительства в отношении отдельной категории подопечных.

4. Закон об опеке, определяя порядок взаимодействия органов опеки и попечительства с органами государственной власти, местного самоуправления, иными организациями и лицами, впервые в истории российского законодательства фактически закрепляет систему организации социальной заботы в отношении недееспособных и не полностью дееспособных граждан. В центре этой системы находятся органы опеки и попечительства как органы государственной власти, наделенные весьма существенными властными полномочиями. Вместе с тем немалая часть их деятельности носит не юридический, а скорее фактический или организационный характер, поэтому Закон об опеке допускает, что работа по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, может вестись органами опеки и попечительства с "посторонней" помощью. Иными словами, непосредственное предоставление подопечным или опекунам медицинских услуг, консультаций по вопросам социально-бытового и социально-медицинского обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты и тому подобных видов помощи может быть возложено не на органы опеки и попечительства, а на иные организации или органы в соответствии с действующим законодательством.

По вышеперечисленным направлениям работы необходимую помощь в деятельности органов опеки и попечительства могут и должны оказывать прежде всего иные органы государственной власти, например органы социальной защиты населения в случаях, когда полномочия по опеке и попечительству возложены не на них. Закон об опеке предусматривает возможность взаимодействия органов опеки и попечительства не только с органами государственной власти субъектов Федерации, но и с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Органы опеки и попечительства могут взаимодействовать также и с органами местного самоуправления. В соответствии со ст. ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Так, например, в соответствии с законодательством Ленинградской области органами опеки и попечительства являются соответствующие органы исполнительной власти этого субъекта, однако органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов предоставлено право создавать общественные советы по опеке и попечительству (попечительские советы). Такие советы не имеют и не могут иметь полномочий органов опеки и попечительства, однако на них могут быть возложены консультативные, информационные или контрольные функции и задачи.

Закон об опеке (ст. 6) допускает также возможность взаимодействия органов опеки и попечительства с различного рода юридическими лицами - образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и общественными организациями.

Помимо организаций, прямо перечисленных в Законе об опеке, к числу организаций, с которыми органы опеки и попечительства осуществляют взаимодействие, следует отнести:

- комплексные центры социального обслуживания населения;

- территориальные центры социальной помощи семье и детям;

- центры социального обслуживания;

- социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;

- центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;

- социальные приюты для детей и подростков;

- центры психолого-педагогической помощи населению;

- центры экстренной психологической помощи по телефону;

- центры (отделения) социальной помощи на дому;

- дома ночного пребывания;

- специальные дома для одиноких престарелых;

- стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками);

- геронтологические центры;

- иные организации, предоставляющие социальные услуги.

5. В некоторых регионах Российской Федерации сложилась практика передачи функционала органов опеки и попечительства в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, специализированным учреждениям (организациям) для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Речь идет о так называемом делегировании полномочий органов опеки и попечительства. Термин "делегирование" является условным, не упоминается в законодательстве, в связи с чем его применение в юридическом лексиконе нежелательно.

Соответствующие законы субъектов Федерации в таких случаях предусматривают возложение на названные организации обязанностей органов опеки и попечительства по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, а также по поиску для них принимающих семей, психологической подготовке семей к принятию детей на воспитание и дальнейшей психологической поддержке таких семей. К сожалению, в большинстве случаев практика передачи обязанностей органов опеки и попечительства отдельным организациям (юридическим лицам) сложилась в результате недостаточного кадрового и финансового обеспечения этих органов.

Идя навстречу пожеланиям субъектов Федерации, федеральный законодатель допустил ограниченную возможность осуществления полномочий органов опеки и попечительства разного рода организациями. Однако, во-первых, это касается весьма узкого круга полномочий:

- по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;

- по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

Таким образом, работа по выявлению как взрослых, так и несовершеннолетних граждан, нуждающихся в опеке или попечительстве, а также по поиску потенциальных опекунов и попечителей может вестись не только органами опеки и попечительства, но и соответствующими юридическими лицами.

Во-вторых, необходимо иметь в виду, что такая работа может вестись юридическими лицами исключительно в тех случаях, которые устанавливаются Правительством РФ. Правительство РФ должно также установить и порядок осуществления некоторых полномочий органов опеки и попечительства юридическими лицами.

Действующее российское законодательство не предусматривает в принципе возможности прямого осуществления полномочий органов государственной власти юридическими лицами, в связи с чем надо признать, что вышеприведенная норма является абсолютной новеллой. В то же время такое непосредственное осуществление государственных полномочий со стороны организаций, не входящих в систему органов государственной власти, представляет собой своего рода юридический нонсенс, и если оно и возможно, то исключительно в рамках законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" государственными нуждами субъекта Федерации являются обеспечиваемые за счет средств бюджетов субъекта Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности субъекта Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъекта Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Таким образом, выполнение юридическими лицами (образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями) государственных полномочий органов опеки и попечительства возможно лишь при условии соблюдения процедур, установленных указанным Федеральным законом, например проведение торгов в форме конкурса, аукциона.

6. Комментируемая статья не перечисляет полномочий органов опеки и попечительства. Указанные полномочия определены ст. 8 Закона об опеке. Часть полномочий органов опеки и попечительства непосредственно связаны с установлением, осуществлением и прекращением опеки (попечительства). К таковым относятся: выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства; обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности; установление опеки или попечительства; осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане; освобождение и отстранение в соответствии с Законом об опеке опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; выдача в соответствии с настоящим Федеральным законом разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных и др.

Вторая часть полномочий органов опеки и попечительства с опекой (попечительством) непосредственно не связана. Эти полномочия возложены на органы опеки и попечительства иными федеральными законами, но могут быть возложены также законами субъектов Федерации.

К этой группе полномочий относятся: подача в суд заявлений об ограничении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими заработком, стипендией или иными доходами (п. 4 ст. 26 ГК); объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация) в соответствии со ст. 27 ГК РФ; назначение помощника совершеннолетнему дееспособному лицу, которое по состоянию здоровья не может осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности в соответствии со ст. 41 ГК РФ; заключение договора доверительного управления имуществом лица, признанного судом безвестно отсутствующим (ст. 43 ГК); дача согласия на отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника (п. 4 ст. 292 ГК), а также на обмен жилых помещений в случаях, предусмотренных ст. 72 ЖК РФ; подача заявления о признании брака недействительным в случаях, предусмотренных ст. 28 СК РФ; дача согласия на добровольное установление отцовства в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 48 СК РФ; подача заявления о регистрации найденного (подкинутого) ребенка в порядке, предусмотренном ст. 19 Закона об актах гражданского состояния; защита прав и интересов несовершеннолетних (ст. 56 СК); разрешение разногласий между родителями ребенка по поводу его имени и фамилии (п. 4 ст. 58 СК), по поводу воспитания и образования детей (п. 2 ст. 65 СК); дача разрешений в порядке ст. 59 СК РФ на изменение ребенку имени или фамилии; подача исков о взыскании с родителей (одного из них) алиментов на содержание ребенка (п. 3 ст. 80 СК); подача исков о лишении родительских прав и ограничении родительских прав (ст. ст. 70 и 73 СК), исков об отмене усыновления (ст. 142 СК) и еще более двух десятков иных полномочий.

7. В соответствии с положениями комментируемой статьи определен в общем виде порядок действий органов опеки и попечительства при установлении и осуществлении опеки или попечительства.

Прежде всего установлена обязанность суда, который вынес решение о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, в течение трех дней со времени вступления в законную силу решения сообщить об этом органу опеки и попечительства по месту жительства такого гражданина для установления над ним опеки или попечительства.

Таким образом, информация о необходимости установления опеки или попечительства над взрослыми подопечными может поступить в орган опеки и попечительства от суда. Статья 11 Закона об опеке не исключает того, что такая информация поступит в орган опеки и попечительства и из иных источников, поэтому закрепляет за органом опеки и попечительства обязанность назначить опеку (попечительство) в течение месяца со дня получения соответствующих сведений.

В свою очередь, порядок деятельности органов опеки и попечительства по установлению опеки (попечительства) над несовершеннолетними подопечными определен ст. 122 СК РФ. Информацию о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны сообщать в орган опеки и попечительства должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане. В течение месяца со дня поступления таких сведений орган опеки и попечительства обязан обеспечить устройство ребенка, в том числе, если это отвечает интересам ребенка, под опеку (попечительство).

8. В комментируемой статье, действующей в редакции от 24 апреля 2008 г. (Федеральный закон N 49-ФЗ), впервые четко определено, какой именно орган несет ответственность за конкретного подопечного. Полномочия органа опеки и попечительства в отношении подопечного возлагаются на орган, который установил опеку или попечительство.

При перемене места жительства подопечного полномочия органа опеки и попечительства возлагаются на орган опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного. Для этого орган опеки и попечительства, установивший опеку или попечительство, обязан направить дело подопечного в орган опеки и попечительства по его новому месту жительства в течение трех дней со дня получения от опекуна или попечителя извещения о перемене места жительства подопечного. Полномочия органа опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного возлагаются на данный орган опеки и попечительства со дня получения личного дела подопечного.

9. В комментируемой статье содержится еще одна норма, имеющая публично-правовую природу. Устанавливается, что орган опеки и попечительства по месту жительства подопечных осуществляет надзор за деятельностью их опекунов и попечителей. Более подробно порядок надзора определен ст. 24 Закона об опеке.