Апелляционное определение по делу № 33-5667/2023 от 13.09.2023.

Председательствующий: Марченко Е.С. Дело № 33-5667/2023 (2-2107/2023)

УИД 55RS0007-01-2023-001608-43

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

13 сентября 2023 года г. Омск

Судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда в составе:

председательствующего Лисовского В.Ю.

судей Лозовой Ж.А., Чернышевой И.В.

при секретаре Скоревой В.В.

рассмотрела в судебном заседании дело по иску прокурора Центрального административного округа города Омска в интересах неопределенного круга лиц к Бюджетному общеобразовательному учреждению города Омска «Средняя общеобразовательная школа № 38 с углубленным изучением отдельных предметов», Администрации города Омска о возложении обязанности обеспечить охрану образовательной организации по апелляционным жалобам Администрации города Омска, департамента образования Администрации города Омска на решение Центрального районного суда города Омска от 10 мая 2023 года.

Заслушав доклад судьи Лисовского В.Ю., судебная коллегия

УСТАНОВИЛ

А:

И.о. прокурора Центрального АО г. Омска обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к Бюджетному общеобразовательному учреждению города Омска «Средняя общеобразовательная школа № 38 с углубленным изучением отдельных предметов» (далее по тексту также – БОУ г. Омска «СОШ № 38»), Администрации г. Омска о понуждении к действию. В обоснование заявленных требований прокурор указал, что БОУ г. Омска «СОШ № 38», которому присвоена 3 категория опасности, не обеспечено охраной здания образовательной организации и ее территории сотрудниками охранных организаций. Денежные средства на организацию надлежащей охраны в бюджете города не предусмотрены. Образовательное учреждение самостоятельно несет обязанность по принятию мер антитеррористической защищенности объектов образования, вместе с тем, реализовать такую обязанность может только за счет выделяемых из бюджета города Омска средств. Прокурор просил обязать БОУ г. Омска «СОШ № 38» в срок до 01.09.2023 обеспечить охрану объекта по адресу <...>, сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии РФ, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии РФ, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны; обязать Администрацию города Омска выделить финансирование БОУ г. Омска «СОШ № 38» на обеспечение исполнения указанных мероприятий, взыскать государственную пошлину в доход местного бюджета.

В судебном заседании помощник прокурора Батищева Е.Ю. заявление поддержала, уточнив исковые требования в части срока финансирования, просила обязать Администрацию г. Омска осуществить финансирование в срок до 1 июля 2023 года.

Директор БОУ города Омска «СОШ № 38» ФИО1 в судебном заседании пояснила, что выявленные нарушения устранить не представляется возможным в связи с отсутствия финансирования. Самостоятельного дохода школа не имеет. Родители учеников не согласны сдавать денежные средства для найма частной охраны.

Ответчик Администрация г. Омска представителя в судебное заседание не направил, причин неявки не сообщил, о времени и месте его проведения был извещен надлежащим образом. В письменных возражениях его представитель ФИО2 просила отказать в удовлетворении иска, полагала надлежащим ответчиком департамент образования Администрации г. Омска, который вправе определить приоритетные набавления расходования денежных средств, выделяемых муниципальным образованием. Указанный в исковом заявлении срок устранения недостатков полагала необоснованным.

Представитель третьего лица департамента образования Администрации г. Омска (далее по тексту также – ДИО г. Омска) ФИО3 в судебном заседании участие не принимал, о времени и месте его проведения был извещен надлежащим образом, просил о рассмотрении дела в свое отсутствие. В письменных возражениях он указал, что департамент образования несет обязательство по финансированию муниципальных образовательных учреждений как учредитель. На данный момент у департамента образования отсутствуют денежные средства, которые возможно направить на обеспечение охраны БОУ г. Омска «СОШ № 38». Полагал, что в установленные сроки решение суда не сможет быть исполнено. Просил отказать в удовлетворении исковых требований.

Судом постановлено решение, которым:

- возложена обязанность на БОУ г. Омска «СОШ № 38» в срок до 01.09.2023 обеспечить охрану объекта по адресу <...>, сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии РФ, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии РФ, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны;

- возложена обязанность на Администрацию города Омска в течении 5 дней с момента вступления решения в законную силу осуществить финансирование работ по устранению БОУ г. Омска «СОШ № 38» вышеуказанных нарушений;

- взыскана с БОУ г. Омска «СОШ № 38» в доход местного бюджета государственная пошлина в размере 300 руб.

В апелляционной жалобе представитель Администрации г. Омска ФИО4 просит решение отменить, отказать в удовлетворении требований истца, полагая Администрацию г. Омска ненадлежащим ответчиком, поскольку функции учредителя БОУ г. Омска «СОШ № 38» возложены на департамент образования Администрации г. Омска, который как главный распорядитель бюджетных средств обязан финансировать учреждение и контролировать его деятельность. Администрация г. Омска главным распорядителем средств бюджета не является. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что к вопросам местного значения городского поселения относится только участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения, что не тождественно организации такой деятельности. В паспорте безопасности школы имеется перечень мероприятий, направленных на поддержание антитеррористической защищённости мест массового пребывания людей, который был согласован с уполномоченными органами без каких-либо замечаний. Постановлением Правительства РФ № 272 допускается присвоение месту массового пребывания людей категории выше или ниже исходя из общественно-политической, социальной и оперативной обстановки. Общественно-политическая, социальная и оперативная обстановка на территории г. Омска не требует наличия физической охраны в образовательном учреждении. Суд не указал, в чем состоит нарушение прав неопределённого круга лиц со стороны Администрации г. Омска. Ссылается на то, что образовательная организация самостоятельно несет ответственность за ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, а также за жизнь и здоровье обучающихся и работников образовательной организации. Согласно Постановлению Правительства РФ № 1006 ответственность за обеспечение антитеррористической защищённости объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями территорий, к которым Администрация г. Омска не относится. Не соглашается с установленным судом сроком исполнения решения. Указывает, что расходование бюджетных средств осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с предусмотренным Бюджетным кодексом РФ принципом сбалансированности исходя из необходимости исполнения большого количества обязательств и их приоритетности, в связи с чем выделение бюджетных средств на обеспечение охраны образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций не представляется возможным.

В апелляционной жалобе представитель ДИО г. Омска ФИО5 просит решение отменить и принять новое решение. Указывает, что их деятельность финансируется за счет бюджетных средств. Все финансово-хозяйственные операции производятся в соответствии с законом о контрольной системе закупок, для соблюдения требований которого необходимо провести подготовительные мероприятия по выделению финансирования, составлению сметы расходов, объявлению торгов, заключению договоров. Приводит довод о недостаточности средств в бюджете города Омска для финансирования всех мероприятий по содержанию муниципальных учреждений.

В возражениях на жалобу Администрации г. Омска и.о. прокурора Центрального АО г. Омска ФИО6 просит в её удовлетворении отказать, ссылаясь на непринятие ответчиком мер к устранению выявленных нарушений, что свидетельствует о невыполнении обязанности по созданию безопасных условий обучения несовершеннолетних. Указывает, что Администрация г. Омска несет обязанность по финансированию бюджетных образовательных организаций. Отсутствие финансирования не является причиной невыполнения возложенной законом обязанности.

Дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие ответчиков и третьего лица, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не сообщивших причин неявки и не просивших об отложении дела.

Проверив материалы дела, заслушав объяснения прокурора Алешиной О.А., полагавшей жалобы не подлежащими удовлетворению, обсудив доводы жалоб и возражений на них, судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда не находит предусмотренных ст. 330 ГПК РФ оснований для отмены или изменения обжалуемого решения.

Судом установлено и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что БОУ г. Омска «СОШ № 38» является объектом с массовым пребыванием людей, в том числе несовершеннолетних, и отнесено к объектам антитеррористической защиты третьего уровня опасности. Учредителем БОУ г. Омска «СОШ № 38» является муниципальное образование город Омск Омской области, функции и полномочия учредителя осуществляет департамент образования Администрации города Омска, собственником имущества является муниципальное образование городской округ город Омск. БОУ г. Омска «СОШ № 38» осуществляет образовательную деятельность в закрепленном за ним здании по адресу <...>, охрану которого осуществляют лица, не обладающие специальными навыками, не прошедшие специальной подготовки, в отсутствие спецсредств для охраны и защиты от преступных посягательств. Полагая, что этим нарушаются требования закона к антитеррористической защищённости, прокурор Центрального АО г. Омска обратился с иском в суд.

Разрешая заявленные исковые требования, суд руководствовался положениями Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», «Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)», утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2019 № 1006 (далее по тексту также - Требования к антитеррористической защищенности), и пришел к правильному выводу о том, что организация охраны используемых БОУ г. Омска «СОШ № 38» здания и прилегающей территории без непосредственного присутствия в них сотрудников специализированных охранных организаций не соответствует требованиям закона.

Довод жалобы Администрации г. Омска о несогласии с таким выводом и возможности обеспечения охраны здания БОУ г. Омска «СОШ № 38» без привлечения физической охраны, а также приведённые в его обоснование ссылки на утверждённые постановлением Правительства РФ от 25.03.2015 № 272 «Требования к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)», в соответствии с которыми допускается с учетом общественно-политической, социальной и оперативной обстановки на территории г. Омска установление категории антитеррористической защиты ниже предусмотренной нормативным актом, является несостоятельным.

В данном случае спорные правоотношения регулируются положениями специального нормативного акта «Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)», утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2019 № 1006. Подпунктом «б» пункта 25 этих Требований в отношении объектов (территорий) третьей категории опасности предусмотрено обязательное осуществление мероприятий по обеспечению их охраны сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

Из этого следует, что обеспечением охраны сотрудниками специализированных охранных организаций является именно непосредственное присутствие на объектах сотрудников соответствующих организаций.

Положения Постановления Правительства РФ от 25.03.2015 № 272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)», при наличии специальных норм, регулирующих права и обязанности в области антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации, не подлежат применению. К тому же, из приведённых ответчиком в жалобе норм следует, что обстоятельством, определяющим выбор мер, направленных на антитеррористическую защиту объектов, является категория антитеррористической защиты образовательного учреждения. В данном случае отнесение БОУ г. Омска «СОШ № 38» к объектам антитеррористической защиты третьего уровня опасности однозначно обязывает принимать меры к охране его здания и территории сотрудниками специализированных организаций.

Согласно ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом. Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Судом установлено и участвующими в деле лицами не оспаривается, что невыполнение БОУ г. Омска «СОШ № 38» указанных в иске требований обусловлено недостаточным финансированием со стороны учредителя и собственника данного учреждения.

Довод жалобы Администрации города Омска о том, что Администрации города Омска не является учредителем, главным распорядителем бюджетных средств и не должна осуществлять финансирование образовательного учреждения, в силу чего является ненадлежащим ответчиком, судебной коллегий отклоняется.

Пункт 3.1 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» возлагает обязанность на физических и юридических лиц выполнять требования к антитеррористической защищённости объектов (территорий), находящихся в их собственности или принадлежащих им на законном основании и использующихся в социальных, благотворительных, культурных, образовательных или иных общественно полезных целях, не связанных с извлечением прибыли. Это не исключает ответственности органов местного самоуправления, которым принадлежат такие объекты, за принятие необходимых мер по их антитеррористической защищённости. Согласно п. 3 этой статьи органы местного самоуправления обязаны осуществлять противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

Согласно п. 7.1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального, городского округа.

Одновременно с этим п. 5 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования отнесено обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

В соответствии с п. 39 ч. 1 ст. 9 «Устава города Омска», утверждённого решением Омского городского Совета от 20.09.1995 № 92, к вопросам местного значения муниципального образования город Омск относятся участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах города Омска.

Пунктом 42 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утверждённой Президентом Российской Федерации 05.10.2009, закреплено, что расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

Кроме того, пунктом 32 Требований к антитеррористической защищенности предусмотрено, что контроль за их выполнением осуществляется, в том числе, органами местного самоуправления в виде плановых и внеплановых проверок антитеррористической защищенности объектов (территорий).

Из взаимосвязанного содержания этих норм следует, что ими предусмотрена и непосредственная обязанность органов местного самоуправления по контролю и обеспечению соответствия объектов, переданных учреждениям среднего образования, требованиям законодательства к их антитеррористической защищенности.

Поскольку муниципальное образование г. Омск Омской области в лице исполнительно-распорядительного органа является учредителем бюджетного образовательного учреждения, Администрация города Омска, являясь субъектом антитеррористической деятельности, несёт прямую обязанность по принятию необходимых мер в целях профилактики терроризма в образовательных учреждениях.

Приведённая в жалобе Администрацией г. Омска ссылка на то, что в связи с образованием специализированного органа - департамента образования Администрации города Омска, на Администрацию г. Омска не может возлагаться обязанность по финансированию образовательных учреждений, судебной коллегией отклоняется.

На основании п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.

Деятельность департамента образования Администрации г. Омска регламентируется Положением о департаменте образования Администрации г. Омска, утвержденным решением Омского городского Совета от 29.06.2011 № 413, которым определено, что департамент является структурным подразделением Администрации г. Омска, осуществляющим от имени муниципального образования городской округ г. Омск Омской области функции в сфере образования и переданные отдельные государственные полномочия Омской области в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними. Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности департамента образования осуществляется за счет средств бюджета города Омска, в том числе субвенций, предоставленных из областного бюджета в установленном порядке (п.п. 1, 11 Положения).

Решениями Омского городского Совета от 15.12.2021 № 365 «О бюджете города Омска на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов» и от 14.12.2022 № 26 «О бюджете города Омска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов» департамент образования Администрации г. Омска наделен полномочиями главного распорядителя бюджета города Омска и обязан обеспечивать образовательные учреждения необходимыми средствами.

Однако, из представленного в материалы дела ответа департамента образования Администрации г. Омска по вопросу выделения денежных средств БОУ г. Омска «СОШ № 38» на содержание специализированной охраны следует, что запрос о выделении финансирования на данные расходы не удовлетворен; ссылка департамента на рассмотрение этого вопроса в ходе исполнения бюджета города Омска на не может свидетельствовать о принятии надлежащих мер к исполнению требований закона департаментом образования.

Администрация г. Омска, являющаяся вышестоящим муниципальным органом исполнительной власти по отношению к департаменту образования, обязанная в силу приводившихся выше положений закона непосредственно участвовать в профилактике терроризма и экстремизма, контроль за подчиненным ей органом надлежащим образом не осуществляет, не принимает меры, направленные на устранение нарушений закона подчиненным ей департаментом образования Администрации г. Омска и подконтрольным ему образовательным учреждением, что влечет невозможность заключения БОУ г. Омска «СОШ № 38» договора на охрану использующихся здания и территории со специализированной организацией в течение длительного срока ввиду недостаточности выделенных для исполнения муниципального задания бюджетных средств.

При таких обстоятельствах суд правомерно возложил обязанность по финансированию подлежащих выполнению БОУ г. Омска «СОШ № 38» мероприятий, обеспечивающих антитеррористическую защищенность объекта, на Администрацию г. Омска. Приведённое в жалобе Администрации г. Омска толкование понятий «участие в профилактике терроризма» и «организация профилактики терроризма», с учётом изложенного, не может свидетельствовать о наличии оснований к освобождению Администрации г. Омска от принятия мер к финансированию мероприятий, необходимых для выполнения требований законодательства о противодействии терроризму.

Поскольку действующее законодательство не связывает выполнение органами местного самоуправления требований по обеспечению антитеррористической безопасности с их финансовыми возможностями, отсутствие на момент разрешения спора в казне муниципального образования достаточных денежных средств на их выполнение также не может служить основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора, предъявленных к ответчику.

Отсутствие специализированной охраны в здании образовательного учреждения отрицательно сказывается на комплексной безопасности лиц, пребывающих в учреждении, поскольку не обеспечивается надлежащая антитеррористическая устойчивость объекта, постоянный контроль и возможность своевременного предупреждения террористических актов, чрезвычайных ситуаций на территории образовательного учреждения, что может способствовать совершению противоправных действий в отношении лиц, находящихся в учреждении, в том числе несовершеннолетних воспитанников, и влечет нарушение их прав. Поскольку такое нарушение обусловлено, в том числе, бездействием Администрации г. Омска, довод жалобы последней об отсутствии в обжалуемом решении указаний на то, в чем состоит нарушение прав неопределённого круга лиц со стороны Администрации г. Омска, не может быть признан обоснованным.

В соответствии со ст. 204 ГПК РФ суд при вынесении решения, обязывающего ответчиков произвести определённые действия, установил срок его исполнения. Довод ответчика о недостаточности установленного судом срока для исполнения возложенных решением суда мероприятий судебной коллегией отклоняется.

По общему правилу, закреплённому в ст. 13 ГПК РФ, вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Это предполагает добровольное исполнение в возможно более короткий срок решений суда лицами, на которых такими решениями возложены какие-либо обязанности.

Порядок принудительного исполнения судебных решений установлен Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», статьей 30 которого определено, что срок добровольного исполнения решения должником не может превышать 5 дней со дня получения постановления о возбуждении исполнительного производства.

В обоснование приведенных в апелляционной жалобе доводов представитель ДИО г. Омска ссылается на необходимость в целях исполнения решения провести подготовительные мероприятия в соответствии с требованиями закона о контрольной системе закупок. Такая ссылка не может быть признана обоснованной.

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не содержит положений, в соответствии с которыми осуществление предусмотренных обжалуемым решением мероприятий не может быть окончено в установленный судом срок исполнения решения. Этот срок, по мнению судебной коллегии, с учётом существа защищаемых прав, соответствует принципу соблюдения баланса интересов как должников, которые имеют достаточно времени для исполнения решения, так и неопределённого круга лиц на защиту от террористической опасности.

Приведенная Администрацией г. Омска в жалобе ссылка на то, что до установления бюджета на следующий год выделение денежных средств на исполнение возложенных судом обязанностей невозможно, не может повлечь отмену решения суда, исходя из обязательности выполнения мер антитеррористической защиты независимо от наличия средств в казне муниципального образования.

При рассмотрении дела суд правильно определил обстоятельства, имеющие юридическое значение, дал надлежащую оценку представленным доказательствам, не нарушил нормы материального и процессуального права. Оснований для отмены или изменения обжалуемого решения нет.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛ

А:

решение Центрального районного суда города Омска от 10 мая 2023 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

<...>

<...>

<...>

<...>

<...>

<...>

<...>

<...>