БЕЛГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Белгород 3 мая 2023 г.
Белгородский областной суд в составе
судьи Каюкова Д.В.
с ведением протокола секретарями Черных Е.В. и Булановой М.В., помощником судьи Савельевой А.В.,
с участием представителей административных истцов – ФИО1, административных ответчиков – ФИО2 и ФИО3, прокурора Коротких В.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению У., У., У., <данные изъяты>, о признании постановления Губернатора Белгородской области от 30 мая 2022 г. №4-ДСП «О внесении изменений в постановление Губернатора Белгородской области от 17 мая 2022 года №3-ДСП» не действующим в части,
установил:
постановлением Губернатора Белгородской области от 17 мая 2022 г. №3-ДСП «Об оказании помощи отдельным категориям граждан» предусмотрено оказание помощи гражданам, пострадавшим в результате проведения специальной военной операции на территории Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики.
Согласно п. 2 постановления (в изначальной редакции) предоставляется материальная помощь в размере 3000000 руб. (абз. 1) членам семей военнослужащих – жителей Белгородской области, принимавших участие в специальной военной операции на территории Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и погибших в ходе указанной операции (абз. 2); материальная помощь выплачивается в равных долях членам семьи погибшего (абз. 3).
Постановлением Губернатора Белгородской области от 30 мая 2022 г. №4-ДСП, действие которого распространено на правоотношения, возникшие с 24 февраля 2022 г., абз. 2 п. 2 постановления от 17 мая 2022 г. №3-ДСП изложен в новой редакции - «жителям Белгородской области, являющимся членами семей военнослужащих - жителей Белгородской области, принимавших участие в специальной военной операции на территории Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и погибших в ходе указанной операции».
Дело возбуждено по административному исковому заявлению, поданному 2 февраля 2022 г. и уточнённому впоследствии, в котором административные истцы требовали признать недействующим со дня принятия п. 1 постановления от 30 мая 2022 г. №4-ДСП, которым внесены приведенные выше изменения в абз. 2 п. 2 постановления от 17 мая 2022 г. №3-ДСП.
В обоснование требования административные истцы сослались на то, что они являются жителями Владимирской области и членами семьи военнослужащего – жителя Белгородской области, принимавшего участие в специальной военной операции на территории Украины и погибшего ДД.ММ.ГГГГ в ходе указанной операции, вследствие издания постановления от 30 мая 2022 г. №4-ДСП лишены права на получение материальной помощи, предусмотренной п. 2 постановления от 17 мая 2022 г. №3-ДСП. Также сослались на то, что упомянутые постановления не были официально опубликованы.
В судебное заседание административные истцы, извещённые своевременно заказными письмами, не явились, объяснения не направили. Их представитель поддержала административный иск по изложенным основаниям.
Представители административных ответчиков - Губернатора Белгородской области и Правительства Белгородской области просили прекратить производство по делу в связи с тем, что в настоящее время оказание помощи гражданам, пострадавшим в результате проведения специальной военной операции, регулируется постановлением Губернатора Белгородской области от 3 апреля 2023 г. №51 «Об оказании помощи отдельным категориям граждан», которым постановление от 17 мая 2022 г. №3-ДСП признано утратившим силу, либо отказать в удовлетворении административного иска с учётом того, что постановление от 30 мая 2022 г. №4-ДСП издано в целях эффективного расходования средств бюджета Белгородской области на нужды населения Белгородской области, а отсутствие официального опубликования постановления от 17 мая 2022 г. №3-ДСП и внесённых в него изменений обусловлено защитой сведений о специальной военной операции.
Представитель Прокуратуры Белгородской области полагал, что административный иск не подлежит удовлетворению, поскольку постановление от 30 мая 2022 г. №4-ДСП издано уполномоченным должностным лицом с соблюдением требований к форме и виду нормативного правового акта, процедуры принятия и правил введения его в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административных истцов.
Выслушав объяснения представителей сторон и заключение прокурора, исследовав письменные доказательства, суд приходит к следующим выводам.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, далее – КАС Российской Федерации), с учётом разъяснений, данных в п. 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». Согласно этим разъяснениям в случае, когда будет установлено, что административный истец оспаривает основные нормативные положения в определённой редакции, суд рассматривает административное исковое заявление как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции.
Проанализировав и сопоставив содержание п. 2 постановления от 17 мая 2022 г. №3-ДСП и п. 1 постановления от 30 мая 2022 г. №4-ДСП, суд отмечает, что оспоренное административными истцами положение не имеет самостоятельного значения в отрыве от основных нормативных положений, приведенных в п. 2 постановления от 17 мая 2022 г. №3-ДСП, не даёт общего восприятия и понимания нормативного предписания в сфере регулируемого правоотношения, не может применяться независимо от этих основных нормативных положений, находится с ними в неразрывном единстве.
В таком случае суд рассматривает предъявленный административный иск как требование об оспаривании п. 2 постановления от 17 мая 2022 г. №3-ДСП в редакции постановления от 30 мая 2022 г. №4-ДСП, что по сути не противоречит сформулированному административными истцами требованию, основанному на применении постановления от 17 мая 2022 г. №3-ДСП в указанной редакции.
Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Официальное опубликование нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, представляет собой императивное и универсальное конституционное требование, которое распространяется на все такие акты, составляющие правовую систему Российской Федерации, и адресовано всем органам, входящим в единую систему публичной власти (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2021 г. №23-П).
Официальное опубликование нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, является условием вступления таких актов в силу (п. 5 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действовавший до 1 июня 2022 г; ч. 4 ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», действующая с 1 июня 2022 г.).
Порядок официального опубликования нормативных правовых актов устанавливается законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 12 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).
Применительно к нормативным правовым актам (постановлениям) Губернатора Белгородской области такой порядок предусмотрен законами Белгородской области от 31 декабря 2003 г. №112 «О порядке официального опубликования законов Белгородской области и иных правовых актов» (действовал до 9 июня 2022 г.), от 9 июня 2022 г. №187 «О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Белгородской области и иных правых актов» (действует с 9 июня 2022 г.).
Нормативные правовые акты, не опубликованные в предусмотренном порядке, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такое нарушение, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия (п. 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. №50).
Отсутствие официального опубликования нормативного правового акта, за исключением случаев содержания в нём информации, доступ к которой ограничен в соответствии с законом, является достаточным для признания такого акта недействующим.
Судом на основании представленных доказательств установлено, что административные истцы постоянно проживают во Владимирской области, являются членами семьи военнослужащего – жителя Белгородской области, принимавшего участие в специальной военной операции на территории Украины и погибшего ДД.ММ.ГГГГ в её ходе.
В целях оказания помощи гражданам, пострадавшим в результате проведения специальной военной операции, издано постановление Губернатора Белгородской области от 17 мая 2022 г. №3-ДСП, в которое его же постановлениями от 30 мая 2022 г. №4-ДСП, от 19 июля 2022 г. №5-ДСП, от 22 августа 2022 г. №6-ДСП вносились изменения. В нём определены категории таких граждан, виды, условия, основания получения и источник финансирования помощи, а также органы и должностные лица, уполномоченные на оказание помощи и установление граждан, имеющих право на получение помощи.
Указанное постановление направлено на регулирование социального обеспечения граждан, гарантированного ст. 39 Конституции Российской Федерации, затрагивало права административных истцов, не содержало информации, доступ к которой ограничивается в соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», и как следствие, подлежало обязательному официальному опубликованию в газете «Белгородские известия» или на сайте «Вестник нормативных правовых актов Белгородской области» (zakonbelregion.ru) либо на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Между тем, из содержания этого постановления, объяснений представителей административных ответчиков и иных имеющихся доказательств усматривается, что постановление предназначено для служебного пользования и не опубликовано официально.
Обозначенная представителями административных ответчиков причина, по которой постановление от 17 мая 2022 г. №3-ДСП не было официально опубликовано (защита сведений о специальной военной операции), не позволяет сделать вывод о соблюдении правил введения нормативного правового акта в действие.
В силу предписаний п.п. 1, 3 ч. 4 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» не может ограничиваться доступ: к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну).
Постановление от 17 мая 2022 г. №3-ДСП не содержало сведений, составляющих государственную или служебную тайну, в том числе в военной области и в области обороны.
Кроме того, ограничение доступа к указанному постановлению не согласуется с тем, что новое постановление Губернатора Белгородской области от 3 апреля 2023 г. №51, аналогичным образом регулирующее оказание помощи гражданам, пострадавшим в результате проведения специальной военной операции, в полном объёме официально опубликовано 7 апреля 2023 г. в газете «Белгородские известия».
Исходя из установленных обстоятельств, суд приходит к выводам, что отсутствие официального опубликования постановления от 17 мая 2022 г. №3-ДСП противоречило приведенным выше нормам федерального и регионального законодательства, не могло повлечь вступление этого постановления в силу и его применение для регулирования соответствующих правоотношений.
Следовательно, на основании п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС Российской Федерации суд признаёт это постановление не действующим полностью со дня его принятия.
Признание судом постановления недействующим означает признание недействующими положений нормативных правовых актов, которыми в него были внесены изменения (п. 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. №50).
Издание постановления от 3 апреля 2023 г. №51, которым постановление от 17 мая 2022 г. №3-ДСП признано утратившим силу, не является основанием для иного вывода по существу спора.
Согласно ч. 11 ст. 213 КАС Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.
В случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменён, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. №50).
Из письма начальника Управления региональной безопасности Белгородской области от ДД.ММ.ГГГГ № усматривается, что на основании постановления от 17 мая 2022 г. №3-ДСП (в редакции от 30 мая 2022 г. №4-ДСП) разрешено обращение административного истца У. о выплате предусмотренной этим постановлением материальной помощи, в её предоставлении отказано по причине проживания заявителя во Владимирской области.
Приведенное обстоятельство в совокупности с неисполнением конституционного требования об официальном опубликовании указанного постановления не влечёт прекращение производства по делу.
Руководствуясь ст. 215 КАС Российской Федерации, суд
решил:
признать постановление Губернатора Белгородской области от 17 мая 2022 г. №3-ДСП «Об оказании помощи отдельным категориям граждан» не действующим полностью со дня его принятия.
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в официальном источнике, предусмотренном для опубликования нормативного правового акта.
Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции путём подачи через Белгородский областной суд апелляционной жалобы (представления) в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Д.В. Каюков
Мотивированное решение изготовлено 18 мая 2023 г.