Дело № 3а-132/2022

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Резолютивная часть решения объявлена 21 декабря 2022 года

Мотивированное решение изготовлено 27 декабря 2022 года

г. Киров 21 декабря 2022 года

Кировский областной суд в составе:

судьи Кощеева А.В.,

при секретаре Соловьевой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи (ВКС) с Подосиновским районным судом Кировской области административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Кировской области Ш. к Подосиновской поселковой Думе Подосиновского района Кировской области о признании недействующим в части Положения о статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (далее также Положение), утвержденного решением Подосиновской поселковой Думы Подосиновского района Кировской области от 07 сентября 2017 года № 76/202 (в редакции от 12 сентября 2022 года № 77/251),

установил:

Первый заместитель прокурора Кировской области Ш. обратился в суд с административным иском в защиту неопределенного круга лиц к Подосиновской поселковой Думе Подосиновского района Кировской области о признании п. 5 ст. 11 Положения о статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, утвержденного решением Подосиновской поселковой Думы Подосиновского района Кировской области от 07 сентября 2017 года № 76/202 (в редакции от 12 сентября 2022 года № 77/251), недействующим со дня вступления акта в силу. В обоснование административного иска, с учетом дополнений, указал, что оспариваемый пункт Положения противоречит ч. 5.1 ст. 40 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее также ФЗ № 131-ФЗ), согласно которому гарантии должностным лицам органов местного самоуправления на местном уровне могут быть установлены только в Уставе муниципального образования. Оспариваемое решение противоречит и ч. 31 ст. 2 Закона Кировской области от 08 июля 2008г. № 257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» (далее также Закон № 257-ЗО), поскольку Закон № 257-ЗО предполагает идентичное правовое регулирование спорных правоотношений. Кроме того, проект нормативного правового акта антикоррупционную экспертизу не проходил, в прокуратуру для проведения правовой экспертизы не направлялся, что нарушает положения, установленные ст. 2 ФЗ от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

На основании изложенного, с учетом представленных в судебном заседании дополнений и пояснений прокурора, административный истец просит признать недействующей со дня вступления акта в законную силу часть 5 статьи 11 Положения о статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, утвержденного решением Подосиновской поселковой Думы Подосиновского района Кировской области от 07.09.2017 № 76/202 (в редакции от 12.09.2022 № 77/251).

В судебном заседании прокурор Н. настаивал на удовлетворении заявленных требований.

Заинтересованное лицо К., привлеченная к участию в деле, действующая также в качестве представителя административного ответчика Подосиновской поселковой Думы Подосиновского района Кировской области и заинтересованного лица муниципального образования Подосиновское городское поселение Подосиновского района Кировской области, участвующая в судебном заседании посредством ВКС с Подосиновским районным судом Кировской области, заявленные требования не признала, суду пояснила, что оспариваемая гарантия является дополнительной, возможность ее установления следует из п. 4 Закона Кировской области № 257-ЗО.К. полагает, что порядок принятия решения, в том числе необходимый кворум и полномочия депутатов, а также процедура опубликования решения от 12 сентября 2022 г. соблюдена, прав и законных интересов РФ и неопределенного круга лиц не нарушено. Позиции представляемых К. лиц и ее самой по делу совпадают.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, суд полагает, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Решением Подосиновской поселковой Думы Подосиновского района Кировской области от 26 апреля 2013 г. № 03/40 принят Устав МО Подосиновское городское поселение Подосиновского района Кировской области (далее также Устав).

Решением Подсиновской поселковой думы Подосиновского района Кировской области от 07.09.2017 № 76/202 утверждено Положение о статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, разработанное, согласно п. 1 ст. 2 Положения, на основе ФЗ № 131-ФЗ и Устава муниципального образования. Положение определяет правовой статус депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе главы муниципального образования.

Пунктом 1.5 Решения Подосиновской поселковой Думы Подосиновского района Кировской области от 27 мая 2022 г. № 71/234 «О внесении изменений и дополнений в Устав…» внесены изменения в ст. 29 Устава. Согласно п. 9 ст. 29 введенной редакции социальные гарантии главы поселения определяются вышеназванным Положением, утверждаемым решением поселковой Думы, в соответствии с федеральными и областными законами.

Пунктом 1 Решения Подосиновской поселковой Думы Подосиновского района Кировской области от 12 сентября 2022 г. внесены изменения в решение Подосиновской поселковой Думы Подосиновского района Кировской области от 07 сентября 2017 г. № 76/202, которыми статья 11 Положения была дополнена частью 5 следующего содержания: «Главе муниципального образования при прекращении полномочий в связи с окончанием срока полномочий не позднее десяти дней до дня вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования выплачивается единовременная денежная выплата, равная четырехкратному размеру его ежемесячного денежного содержания». Законность указанного пункта оспаривается прокурором.

Решение от 12 сентября 2022 г. № 77/251 принято в соответствии с ч.3 ст. 4 ФЗ № 131 простым большинством голосов (6 из 10 депутатов), что подтверждается протоколом голосования, в пределах компетенции принявшего его органа – Подосиновской поселковой Думы (решение Думы от 29.09.2017 № 01/01). Решение опубликовано в информационном бюллетене органов местного самоуправления Подосиновского городского поселения от 13.09.2022 № 196. Вышеуказанный бюллетень являлся и является источником официального опубликования на основании решения Подосиновской поселковой Думы от 22.11.2005 № 02/17 (в редакции от 16.05.2018 № 12/47).

Таким образом, оспариваемое решение принято правомочным составом Думы, подписано и обнародовано в соответствии с требованиями ФЗ № 131-ФЗ, Устава муниципального образования Подосиновского городского поселения Подосиновского района Кировской области (л.д. 29-37).

В соответствии с пунктами «ж» и «н» статьи 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель, закрепляя основы правового статуса лиц, замещающих муниципальные должности, определяя виды и состав предоставляемых им гарантий, вправе, руководствуясь статьями 71 (пункт «ж»), 72 (пункты «ж», «н» части 1), 76 (части 1, 2 и 5) и 77 (часть 1) Конституции РФ и учитывая положения статьи 3 ФЗ № 131-ФЗ, урегулировать непосредственно в федеральном законе предоставление дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), или предусмотреть иной механизм обеспечения их прав и законных интересов.

Из вышеуказанных положений вытекает, что федеральный законодатель, включив законы субъектов РФ по вопросам предоставления социальных гарантий для лиц, замещающих муниципальные должности, в систему законодательства, одновременно установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в указанной сфере: законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая социальные гарантии, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона.

На федеральном уровне спорные правоотношения (о порядке предоставления должностным лицам органов местного самоуправления гарантий, связанных с исполнением ими своих полномочий) регулируются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Частью 8.1 ФЗ № 131-ФЗ установлено, что изменения и дополнения в устав муниципального образования оформляются муниципальным правовым актом, принятым представительным органом муниципального образования (сходом граждан).

Частями 5, 6 ст. 44 ФЗ № 131-ФЗ установлено, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Указанные акты подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Частью 2 указанного ФЗ установлено, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Согласно ч. 3 ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Согласно положениям части 5.1 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 настоящего Федерального закона.

На уровне субъекта РФ спорные правоотношения регулируются Законом Кировской области от 08 июля 2008 г. № 257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области», вопрос соответствия положений которого федеральному законодательству был предметом рассмотрения в суде (решение Кировского областного суда по делу № 3а-31/2016 от 23 ноября 2016 года).

Статья 2 Закона № 257-ЗО в действующей на момент рассмотрения дела редакции согласуется с нормами федерального законодательства.

Согласно части 31 статьи 2 Закона № 257-ЗО уставами муниципальных образований для лиц, замещавших муниципальные должности и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий, в том числе досрочно (в частности, единовременная денежная выплата в размере, установленном муниципальным правовым актом, но не более четырехмесячного денежного содержания, выплачиваемая не позднее дня, предшествующего дню прекращения полномочий). Такие гарантии не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 21, 3, 6 - 9 части 6, частью 61 статьи 36, частью 71 пунктами 5 - 8 части 10, частью 101 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 ФЗ № 131-ФЗ.

Устав муниципального образования содержит идентичные федеральному и региональному закону требования в части полномочий поселковой Думы при внесении изменений в Устав муниципального образования и принятии (изменении) иных муниципальных правовых актов (ст.ст. 7, 22-24 Устава).

Из искового заявления К. (л.д. 113-114об), поданного в Подосиновский районный суд Кировской области следует, что ее полномочия, как главы администрации Подосиновского городского поселения прекращены 14 сентября 2022 года. Оспариваемые изменения в Положение внесены 12 сентября 2022 года и касаются гарантий при прекращении полномочий главы администрации муниципального образования, следовательно, - прав и интересов К.

При этом на заседании Подосиновской поселковой Думы 12 сентября 2022 года из 10 депутатов присутствовало 6 (менее двух третей общей численности), что исключало возможность внесения при данной явке оспариваемых изменений непосредственно в Устав муниципального образования. Для издания акта муниципального образования, имеющего меньшую юридическую силу, кворум имелся.

Таким образом, суд полагает ошибочными доводы представителя административного ответчика о том, что представительный орган муниципального образования – Дума, - вправе устанавливать дополнительные гарантии выборным лицам в порядке и объеме, выходящем за пределы, определенные федеральным законом и законом уровня субъекта.

При внесении оспариваемого пункта в Положение не было учтено, что в силу части 5.1 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ лицам, замещавшим муниципальные должности Подосиновского городского поселения Подосиновского района Кировской области, гарантии осуществления их полномочий, устанавливаются в соответствии с нормами федерального законодательства и законами субъектов РФ, в Кировской области - Законом Кировской области от 08 июля 2008г. № 257-ЗО, поэтому нормативные правовые акты Подосиновской поселковой Думы Подосиновского района Кировской области об этих гарантиях противоречить данному закону Кировской области не могут.

Указанные гарантии могут быть установлены исключительно Уставом муниципального образования, имеющим наряду с оформленными в виде правовых актов решениями, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (ч. 2 ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ).

Исходя из положений ч. 4 ст. 2 Закона Кировской области №257-ЗО вопрос об установлении дополнительных гарантий также должен разрешаться путем непосредственного включения соответствующих норм в текст Устава.

Суд также принимает во внимание приведенные выше нормы ФЗ № 131-ФЗ, определяющие устав муниципального образования большей юридической силой по отношению к иным муниципальным правовым актам, принятым представительным органом (Думой), устанавливающие иной порядок принятия устава и внесения в него изменений (квалифицированным большинством голосов).

Ввиду изложенного использование бланкетной нормы в уставе Подосиновского городского поселения при разрешении вопроса, который федеральным законодателем определен к размещению непосредственно Уставе, противоречит закону, а оспариваемый пункт Положения подлежит признанию недействующим.

Суд, оценивая доводы прокурора об ограничении круга лиц, на которых могут распространяться вводимые на муниципальном уровне гарантии, проанализировав регулирующие спорные правоотношения положения закона, полагает, что Положение не может содержать нормы, расширяющие круг гарантий по сравнению с актами, имеющими большую юридическую силу. Доводы прокурора о нарушении требований антикоррупционного законодательства являются самостоятельным основанием для удовлетворения требований административного истца, поскольку административным ответчиком не опровергнуты, доказательств проведения соответствующих экспертиз в материалы дела не представлено. Вышеуказанные обстоятельства могут иметь правовое значение при разрешении вопроса о законности соответствующих изменений в Устав муниципального образования.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его не действующим полностью или в части со дня принятия или с иной определенной судом даты, суд считает, что оспариваемые по настоящему делу положения подлежат признанию не действующими со дня вступления в силу оспариваемого акта.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном издании органов местного самоуправления муниципального образования Подосиновского городского поселения Подосиновского района Кировской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Кировской области Ш. удовлетворить.

Признать недействующей со дня вступления акта в законную силу часть 5 статьи 11 Положения о статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, утвержденного решением Подосиновской поселковой Думы Подосиновского района Кировской области от 07.09.2017 № 76/202 (в редакции от 12.09.2022 № 77/251)

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном издании органов местного самоуправления муниципального образования Подосиновское городское поселение Подосиновского района Кировской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Кировский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Кощеев А.В.

Решение28.12.2022