Дело №
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
18 октября 2022 год г. Оренбург
Оренбургский областной суд в составе:
председательствующего судьи Кучаева Р.Р.,
при секретаре Червонной А.В.,
с участием административного истца заместителя Уральского транспортного прокурора Лысенко К.В.,
представителей административного ответчика департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов (далее – Департамент) ФИО1, ФИО2,
представителя заинтересованного лица администрации МО Оренбургский район ФИО3-Б.Р.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя Уральского транспортного прокурора Лысенко К.В. о признании недействующим нормативного правового акта
установил:
Заместитель Уральского транспортного прокурора Лысенко К.В. обратился в суд с иском о признании недействующим приказа департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 8 мая 2018 года № 28-н «О нормативах накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения на территории Оренбургской области» в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для категории объектов «железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты» в размере 81,4 кг. на 1 пассажира. В обоснование требований прокурор указал, что постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 года №269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов. В развитие данных правил приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28.07.2016 года №524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов.
Согласно указанным нормативным актам исходными данными для определения нормативов послужили результаты первичных замеров фактического накопления твердых коммунальных отходов от жизнедеятельности физических лиц и хозяйственной деятельности юридических лиц на территории муниципальных образований Оренбургской области: Бузулукский, Новоорский, Оренбургский, Шарлыкский районы, города Бузулук, Орск, Медногорск. При этом на территории Бузулукского, Новоорского, Шарлыкского районов и г. Медногорск замеры отходов по категории объектов «железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты» не производились.
Вместе с тем калькуляция объема отходов произведена ответчиком с грубыми нарушениями.
Так, согласно представленным Департаментом сводным ведомостям определения нормативов накопления количество пассажиров в каждом сезоне при замерах составило 500 пассажиров. При этом документы, подтверждающие действительный пассажиропоток, отсутствуют. По информации исполняющего обязанности начальника Оренбургского участка пассажирских обустройств от 22.08.2022 пассажиропоток на ст. Чебеньки в 2016 году составил 276 человек в сутки (101 040 человек за год), в 2017 году 306 (111 810), в 2018 году – 297 (108 319), что подтверждает необоснованность и недостоверность данных «500 пассажиров», содержащихся в сводных ведомостях Департамента.
Кроме того, в ходе проверки представленных сводных ведомостей выявлены ошибки в расчетах конечных величин и указание неверных данных. В сводной ведомости за декабрь объем образованных твердых коммунальных отходов 500 пассажирами составил 500 кг (0,5 куб.м.) и является аналогичным исходным данным периода замеров «весна».
При этом, имеют место и математические ошибки.
Так, при показателях образованных твердых коммунальных отходов в сезонах «зима» и «весна» (24 и 500 кг соответственно) и плотности 1000 и 750 кг/куб.м. отходов, количество отходов в расчётах Департамента учтено «0,03» и «0,5» куб.м., тогда как верными показателями являются «0,024» и «0,66» куб.м.
Вопреки требованиям Правил определения нормативов в ведомостях отсутствуют сведения, подтверждающие использование в процессе замеров контейнеров емкостью 0,75-1,1 куб.м. или полиэтиленовых мешков.
При проведении замеров не подтверждено исключение смешивания отходов объектов различных категорий и уплотнения отходов, паспорта объектов отсутствуют, первичные записи определения объема твердых коммунальных отходов не производились, периоды замеров в ведомостях не датированы, что не позволяет говорить об их непрерывности.
В г. Бузулук замеры произведены на двух объектах - АО «СТК-Сервис» (адрес объекта: <...>) и ООО «Автовокзал - Сервис» (адрес объекта: <...>), их относимость к объектам транспортной инфраструктуры не подтверждена.
Согласно общедоступным данным, а также поступившей из администрации г. Бузулук информации от 19.08.2022 года №01-08/3536, АО «СТК-Сервис» территории города не зарегистрирована.
Кроме того, в паспорте объекта и сводных ведомостях определения нормативов накопления АО «СТК-Сервис» отсутствует показатель количества расчетных единиц (пассажиров), в связи с чем расчеты являются не применимыми.
На территории г. Бузулука в настоящее время осуществляет свою деятельность ООО «Автовокзал-Сервис», которое согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц находится по адресу: <...> стр. 14А (аналогичный адрес у автовокзала г. Бузулука), относится к объектам рассматриваемой категории. Однако в паспорте объекта и сводных ведомостях определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов указан адрес: <...>, который находится на значительной удаленности от месторасположения автовокзала, следовательно, данный объект не может быть использован пассажирами автовокзала.
Паспорт ООО «Автовокзал-Сервис» не содержит сведений о количестве расчетных единиц (пассажиров), в сводных и первичных ведомостях всех сезонов отражены сведения о 60 пассажирах. В связи с отсутствием документов, подтверждающих указанный пассажиропоток, данные о количестве пассажиров не могут быть положены в основу расчетов нормативов накопления твердых коммунальных отходов.
В г. Орск замеры произведены на двух объектах: «СервисТрансКлининг» и железнодорожный вокзал «Никель». При этом, в сводных ведомостях не отражены сведения об организационно-правовой форме «СервисТрансКлининг». Единственная организация с подобным названием, которая осуществляет свою деятельность на территории г. Орска, оказывает клининговые услуги, и не относится к рассматриваемой категории объектов, в связи с чем не может учитываться при расчетах.
Кроме того, с нарушениями произведены замеры на обоих объектах, включая железнодорожный вокзал «Никель», что также не позволяет использовать их в процессе калькуляции.
Из сводных сезонных ведомостей за апрель 2017 года по железнодорожному вокзалу «Никель» (адрес контейнерной площадки: ул. Чекасина, 11, г. Орск) и «СервисТрансКлининг» (адрес контейнерной площадки: ул. Вокзальная, 37, г. Орск) следует, что количество отходов, образуемых соответственно 160 и 2 000 пассажирами, составило: весна - 342 кг. и 3 498 кг., лето - 391,248 кг. и 4 960 кг. Документы учета по сезонам «зима», «осень», а также паспорта объектов и первичные документы к ним Департаментом в период проведения надзорных мероприятий не представлены.
Информация об использовании в процессе замеров контейнеров емкостью 0,75-1,1 куб. или полиэтиленовых мешков, исключении смешивания отходов объектов различных категорий и уплотнении отходов в отчетных документах отсутствует. Пассажиропоток железнодорожного вокзала «Никель» также не подтвержден.
В сводной сезонной ведомости «зима» (декабрь 2016 года), ведомости первичных записей определения массы и объемов твердых коммунальных отходов (05.12.2016 года - 11.12.2016 года) информация по вышеуказанным объектам не отражена, что свидетельствует об отсутствии соответствующих замеров.
Обоснованность расчетной единицы в 2 000 пассажиров «СервисТрансКлининг» не подтверждена.
Таким образом, по всем 5 объектам, по которым были произведены замеры, допущены серьезные нарушения требований федерального законодательства, в связи с чем применение их невозможно.
Кроме того, в связи с общедоступностью всех контейнерных площадок невозможно достоверно установить источник образования измеряемого объема твердых коммунальных отходов: пассажирами либо посетителями указанных объектов транспортной инфраструктуры.
Нормативы накопления твердых коммунальных отходов, утвержденные Департаментом, также распространяют свое действие на аэропорты и применяются к ним при расчетах. Однако замеры на указанных объектах не производились.
Указанные факты свидетельствуют, что в оспариваемой части нормативный правовой акт не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Учитывая, что предусмотренные Правилами замеры осуществлены с нарушением процедуры определения норм накопления отходов, то имеет место неподтвержденность экономической обоснованности установленного норматива 81,4 кг/год на 1 пассажира, что влечет за собой нарушение прав и законных интересов как субъектов предпринимательства, а именно предприятий транспортной сферы на получение услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами по экономически обоснованной цене, так и неопределенного круга лиц, поскольку формирование тарифов на услуги в сфере пассажирских и грузовых перевозок внутренним водным, железнодорожным и воздушным транспортом осуществляется, в том числе, на основании данных о величине общепроизводственных и общехозяйственных затрат перевозчика.
Определением суда от 04.10.2022 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрации муниципальных образований г. Бузулук, г.Орск и Оренбургского района.
В судебном заседании заместитель Уральского транспортного прокурора Лысенко К.В. исковые требования поддержал по доводам, изложенным в исковом заявлении, просил его удовлетворить.
Представители административного ответчика департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов ФИО1, ФИО2 возражали против удовлетворения исковых требований, указав, что в соответствии с законодательством были запрошены замеры накопления твёрдых бытовых отходов у муниципальных образований, представлены администрациями г. Бузулук, г.Орск и Оренбургского района. На основании полученных данных, используя утверждённые формулы расчета, был определен тариф. Обоснованность и достоверность представленных расчетов Департамент проверять не уполномочен.
Представитель заинтересованного лица администрации МО Оренбургский район ФИО3-Б.Р. полагалась на усмотрение суда в разрешении исковых требований, пояснив, что у администрации МО Оренбургский район отсутствуют сведения о проведении замеров на объектах транспортной инфраструктуры в 2017 году.
Представители заинтересованных лиц администраций муниципальных образований г. Бузулук, г.Орск участия в судебном заседании не принимали, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом.
Суд определил рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.
В письменном отзыве на исковое заявление администрация МО г.Орск сообщила, что не является лицом, ответственным за установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Документы, подтверждающие производство замеров накопления твердых коммунальных отходов в отношении объектов транспортной инфраструктуры, в администрации г. Орска не обнаружены. Кроме того, полагает, что Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов не имеют юридической силы, поскольку не были официально опубликованы.
Выслушав стороны, изучив материалы дела, суд приходит к следующему выводу.
В соответствии с ч. 1, 2 ст. 24.9 Федерального закона от 24.06.1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» государственное регулирование тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также - тарифы) осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случае передачи соответствующих полномочий законом субъекта Российской Федерации органами местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами инвестированного капитала.
В случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации). Нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации (п.2-4 ст. 24.10 Федерального закона от 24.06.1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»).
Оспариваемый приказ издан департаментом Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов, который в соответствии с п.2 Положения о департаменте Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов, утвержденного Указом Губернатора Оренбургской области от 16.12.2005 года № 141-ук, осуществляет правовое регулирование в области государственного регулирования тарифов и контроля за ценами в сферах, определенных законодательством Российской Федерации.
В соответствии с п. 10.4 Положения Департамент устанавливает нормативы потребления коммунальных услуг (в том числе нормативы накопления твердых коммунальных отходов) и нормативы потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме на территории Оренбургской области в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Департаменту для осуществления возложенных на него функций предоставляется право издавать и публиковать нормативные правовые акты (приказы об установлении цен (тарифов) (п. 11 Положения).
Приказ департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 8 мая 2018 года № 28-н «О нормативах накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения на территории Оренбургской области» опубликован 08.05.2018 года на Портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области http://www.pravo.orb.ru.
Таким образом, оспариваемый приказ издан полномочным органом в пределах своей компетенции, в форме и виде, предусмотренном законодательством, опубликован в установленном действующим законодательством порядке.
Постановлением Правительства РФ от 04.04.2016 года № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов» утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов.
Так, нормативы могут устанавливаться дифференцированно в отношении:
а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами;
б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц;
в) категорий объектов, на которых образуются отходы;
г) видов и групп отходов, а также групп однородных отходов.
Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом.
Определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов.
В целях определения нормативов проводятся замеры отходов. Для этого выбираются участки поселений и городских округов, на территории которых проживают:
а) не менее 2 процентов общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения до 300 тыс. человек;
б) не менее 1 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения 300 - 500 тыс. человек;
в) не менее 0,5 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения свыше 500 тыс. человек.
На выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории. В случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов.
В целях определения массы и объема отходов в процессе проведения замеров отходов используются контейнеры, бункеры и полиэтиленовые мешки.
При проведении замеров отходов исключается смешивание отходов объектов различных категорий и уплотнение отходов.
Замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.
Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта каждой категории суммируются по дням недели.
Норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу.
Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом (п. 4-14 Правил).
Методическими рекомендациями по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденными приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр, не содержащими, - как это указано в пункте 2, положений обязательного характера, рекомендовано органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления, согласно приложениям № 3, 4, 5 к названным Методическим рекомендациям.
Согласно пунктам 11, 12, 13, 14, 15 Методических рекомендаций в целях проведения замеров отходы в контейнере рекомендуется разровнять и мерной линейкой (ноль совпадает с дном контейнера) определять объем отходов. Массу отходов рекомендуется определять путем взвешивания каждого заполненного контейнера при помощи средств измерения массы, отвечающим требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений (далее - средства измерения) и последующего вычитания массы пустого контейнера. Массу отходов в полиэтиленовых мешках рекомендуется определять путем взвешивания каждого заполненного полиэтиленового мешка при помощи средств измерения. В случае заполнения всех контейнеров на одном объекте допускается определение массы отходов проводить путем взвешивания загруженного и порожнего мусоровоза на автомобильных весах.
Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого объекта каждой категории рекомендуется суммировать по дням недели и заносить в сводные сезонную и годовую ведомости накопления, примерные формы которых представлены в приложении 4 и 5.
Работы по определению нормативов рекомендуется проводить каждые 5 лет.
Из материалов дела усматривается, что административным ответчиком были запрошены расчеты накопления твердых коммунальных отходов у муниципальных образований. По категории объектов «железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты» расчеты представлены муниципальными образованиями Оренбургский район, города Бузулук, Орск. На основании указанных первичных сведений Департаментом рассчитан норматив накопления твердых коммунальных отходов, утвержденный оспариваемым приказом.
Проанализировав представленные муниципальными образованиями первичные и сводные ведомости учета, суд приходит к выводу о том, что доводы прокурора о том, что замеры произведены с нарушением действующего законодательства, обоснованы и нашли свое подтверждение.
В г. Бузулук замеры произведены на двух объектах - АО «СТК-Сервис» (адрес объекта: <...>) и ООО «Автовокзал - Сервис» (адрес объекта: <...>).
АО «СТК-Сервис» ОГРН <***> согласно сведениям ЕГРЮЛ имеет основной вид экономической деятельности – сбор отходов. Среди дополнительных видов экономической деятельности – деятельность вспомогательная, связанная с автомобильным транспортом. Следовательно, данная организация не имеет отношения к перевозке пассажиров, в ее деятельности не применяется расчетная единица – пассажир, что усматривается и из сводных сезонных ведомостей, в которых отсутствуют сведения о количестве пассажиров, а потому данные, полученные от экономической деятельности указанной организации неприменимы при расчете норматива.
ООО «Автовокзал - Сервис» ОГРН <***> имеет основной вид экономической деятельности - деятельность автовокзалов и автостанций. Согласно сведениям ЕГРЮЛ юридическое лицо находится по адресу: Оренбургская область, Г.О. город Бузулук, <...> стр. 14А. По этому же адресу располагается городской автовокзал, что подтверждается общедоступными сведениями, размещенными в сети Интернет, в том числе на сайте Яндекс.ру. В то же время сбор сведений о накоплении твердых коммунальных отходов от деятельности указанного юридического лица осуществлялся по адресу: г. Бузулук, ул. Промышленная, д. 9А, который расположен при следовании кратчайшим маршрутом по автомобильной дороге общего пользования на расстоянии 2,48 км. от автовокзала, что исключает накопление твердых коммунальных отходов на исследуемом адресе пассажирами автовокзала. Следовательно, использованные при расчете норматива сведения, полученные от экономической деятельности ООО «Автовокзал - Сервис» также неприменимы при расчете норматива.
В г. Орск замеры произведены на предприятии «СервисТрансКлининг». Единственная организация с подобным названием, которая осуществляет свою деятельность на территории г. Орска - ООО «СервисТрансКлининг» ОГРН <***>, имеет основной вид экономической деятельности – деятельность по чистке и уборке жилых зданий и нежилых помещений прочая. Дополнительный вид экономической деятельности – ремонт и техническое обслуживание транспортных средств и оборудования. Таким образом, деятельность данного юридического лица не связана с перевозкой пассажиров, а потому сведения о накоплении твердых коммунальных отходов данным юридическим лицом не могут быть учтены при расчете норматива по рассматриваемой категории объектов - железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты.
По г. Орску документы учета по сезонам «зима», «осень» не представлены, что является нарушением Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов.
В сводных сезонных ведомостях по Оренбургскому району в нарушение Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов при обозначении периода проведения замеров указаны только наименования месяцев – апрель, июль, что не позволяет судить о том, что замеры производились в течение семи дней подряд.
Вопреки требованиям вышеуказанных Правил информация об использовании в процессе замеров контейнеров емкостью 0,75-1,1 куб.м. или полиэтиленовых мешков, исключении смешивания отходов объектов различных категорий и уплотнении отходов в отчетных документах отсутствует. В связи с общедоступностью всех контейнерных площадок невозможно достоверно установить источник образования измеряемого объема твердых коммунальных отходов, как следствие обоснованность использованных показателей расчетных единиц.
Ни по одному объекту транспортной инфраструктуры пассажиропоток не подтвержден. По информации исполняющего обязанности начальника Оренбургского участка пассажирских обустройств от 22.08.2022 года пассажиропоток на ст. Чебеньки в 2016 году составил 276 человек в сутки (101 040 человек за год), в 2017 году 306 (111 810), в 2018 году – 297 (108 319), что подтверждает необоснованность и недостоверность данных «500 пассажиров», содержащихся в сводных ведомостях Департамента.
Кроме того, имеют место и математические ошибки в расчетах. Так, при показателях образованных твердых коммунальных отходов в сезонах «зима» и «весна» (24 и 500 кг соответственно) и плотности 1000 и 750 кг/куб.м. отходов, количество отходов в расчётах Департамента учтено «0,03» и «0,5» куб.м., тогда как верными показателями являются «0,024» и «0,66» куб.м.
Заслуживает внимание и довод прокурора о том, что не производились замеры накопления твердых коммунальных отходов на аэропортах г. Оренбурга и г. Орска, в то время как нормативы, утвержденные Департаментом, также распространяют свое действие на указанные объекты транспортной инфраструктуры.
Таким образом, допущенные существенные нарушения при проведении замеров накопления твердых коммунальных отходов, повлекли к использованию в расчетах норматива накопления твердых коммунальных отходов недостоверной информации, а потому утвержденный норматив не является экономически обоснованным, что противоречит положениям ст. 24.9 Федерального закона от 24.06.1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и принципам государственного регулирования тарифов.
В нарушение положений п. 3 ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства, возлагающего на административного ответчика обязанность доказать соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Департамент таких доказательств суду не представил. Ссылка его представителей на отсутствие полномочий на проверку сведений, представленных муниципальными образованиями, несостоятельна, поскольку не освобождает Департамент от обязанности принимать законные правовые акты.
При таких обстоятельствах оспариваемый приказ нельзя признать законным и обоснованным, он подлежит признанию недействующим ввиду противоречия законодательному акту, имеющему более высокую юридическую силу.
Руководствуясь ст.ст. 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление заместителя Уральского транспортного прокурора удовлетворить.
Признать недействующим приказ департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 8 мая 2018 года № 28-н «О нормативах накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения на территории Оренбургской области» в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для категории объектов «железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты» в размере 81,4 кг. на 1 пассажира.
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Оренбургский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.
Судья Р.Р. Кучаев
Мотивированное решение составлено 31 октября 2022 года.
Судья Р.Р. Кучаев