Судья Ендонов Е.К. дело № 2а-295/2022
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
07 сентября 2022 года с. Троицкое
Целинный районный суд Республики Калмыкия в составе:
председательствующего судьи Ендонова Е.К.,
при секретаре судебного заседания Мукубеновой В.А.,
с участием представителя административного истца ФИО1,
представителя административного ответчика
Правительства Республики Калмыкия ФИО2,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-295/2022 по административному исковому заявлению Северо-Каспийского межрайонного природоохранного прокурора в защиту неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации к Правительству Республики Калмыкия, Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия о признании незаконным бездействия и возложении обязанностей по установлению и описанию границ охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения - памятника природы «Санаторная роща»,
УСТАНОВИЛ:
Северо-Каспийский межрайонный природоохранный прокурор (далее - прокурор) обратился в суд в защиту неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации с указанным административным исковым заявлением, мотивируя следующим.
Проверкой исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в деятельности Правительства Республики Калмыкия (далее – Правительство) и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия (далее – Министерство) установлены нарушения закона. Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 15 декабря 2008 года № 439 «Об объявлении отдельных природных объектов памятниками природы регионального значения» создана особо охраняемая природная территория регионального значения – памятник природы «Санаторная роща», расположенная на территории Верхнеяшкульского сельского муниципального образования Республики Калмыкия. Сведения о площади памятника природы внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Памятники природы отнесены к категории особо охраняемых природных территорий. Отношения в сфере особо охраняемых природных территорий регламентированы на федеральном уровне Конституцией РФ, Федеральными законами «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», иными федеральными законами и нормативными правовыми актами РФ.
Порядок создания охраны зон и установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 г. № 138 «Об утверждении Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон» (далее – Правила). Из положений Правил следует, что решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в виде соответствующего проекта. Однако, Правительство не подготовило такой проект решения о создании охранной зоны памятника природы «Санаторная роща», об установлении ее границ и утверждении Положения о ней, которые подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости в соответствии со ст.7 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 № 218-ФЗ.
Приказом Минприроды России от 19.03.2012 №69 утвержден Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, согласно которому ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Порядок устанавливает правила формирования и ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, который включает в себя, в том числе, площадь охранной зоны особо охраняемых природных территорий. Однако, данная работа Министерством не проведена. Установлено, что в нарушение указанных норм у памятника природы «Санаторная роща» охранная зона не определена, сведения о границах данной зоны в едином государственном кадастре недвижимости отсутствуют.
Прокурор, считая, что эти нарушения влекут неблагоприятные антропогенные воздействия на особо охраняемые природные территории, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц в силу ч.1 ст. 39 КАС РФ, ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» просит суд признать незаконными бездействие Правительства и Министерства по несозданию охранной зоны памятника природы «Санаторная роща»; обязать Министерство подготовить предложение о создании охранной зоны особо охраняемой территории – памятника природы «Санаторная роща» и об установлении ее границ и передать их в Правительство; обязать Правительство подготовить проект решения высшего должностного лица Республики Калмыкия о создании охранной зоны памятника природы «Санаторная роща», об установлении ее границ и утверждении Положения о ней; установить срок для добровольного исполнения решения суда – шесть месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 административное исковое заявление поддержала.
Представитель административного ответчика – Правительства по доверенности ФИО2 заявленные административные исковые требования признал частично, пояснив, что в связи с отсутствием предложений от Министерства о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории – памятника природы «Санаторная роща», решение о создании охранной зоны памятника природы «Санаторная роща» регионального значения, об установлении его границ и утверждении положения Правительством не принималось. Кроме того, просил предоставить срок для подготовки предложений о создании охранной зоны, установления ее границ в течение 1 года с момента вступления решения суда в законную силу, а срок для подготовки решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны памятника природы «Санаторная роща», об установлении ее границ и утверждения положения о ней в течение 1 месяца, с момента выполнения Министерством возложенных на них обязанностей.
Представитель административного ответчика – Министерства, извещенный надлежащим образом о месте и времени судебного заседания не явился, направив отзыв на административное исковое заявление, в котором фактически его признал заявленные требования, однако, просил в силу отсутствия финансовых средств, и необходимости соблюдения порядка и сроков проведения работ для подготовки предложения по созданию охранной зоны памятника природы «Санаторная роща» установить срок для добровольного исполнения решения суда до 31 декабря 2024 года.
В соответствии с ч. 6 ст. 226 КАС РФ суд счел возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившегося представителя - Министерства, его явка не признана судом обязательной.
Исследовав материалы дела, выслушав стороны, суд приходит к выводу о необходимости частичного удовлетворения заявленных требований.
Согласно ст. ст.2, 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, соблюдение и защита этих прав – обязанность государства.
В силу ч.1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Обращение прокурора в суд с указанным иском в интересах неопределенного круга лиц обусловлено тем, что право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду является неотчуждаемым, непосредственно действующим, защищается гражданским законодательством и обеспечивается правосудием.
Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния в силу Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон № 33-ФЗ).
Таким образом, прокурор, осуществляя проверку соблюдения требований законодательства об особо охраняемых природных территориях, а также предъявляя в суд иск в интересах неопределенного круга лиц об устранении выявленных нарушений, действует в соответствии с требованиями закона и в пределах своих полномочий.
В соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне общественные отношения в сфере организации, охраны, функционирования особо охраняемых природных территорий регулируются Федеральным законом № ЗЗ-ФЗ.
В соответствии с п.п. "д" п. 2, п. 4 и 5 статьи 2 Федерального закона № ЗЗ-ФЗ памятники природы, составляющие одну из категорий особо охраняемых природных территорий, могут иметь региональное значение и находиться в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территории памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 2 и 3 ст. 26 указанного Закона).
Согласно п.п. 8 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.
В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 14 марта 1995 года N ЗЗ-ФЗ памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс, а также объекты естественного и искусственного происхождения.
На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (ч. 1 ст. 27 Федерального закона N ЗЗ-ФЗ).
Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории (п. 10 ст.2 Федерального закона N ЗЗ-ФЗ).
В силу п.п. "б" п.11 ст. 2 Федерального закона N ЗЗ-ФЗ решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Обязательным приложением к решению о создании особо охраняемой природной территории являются сведения о границах такой территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ такой территории, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (статья 12).
Приказом от 19 марта 2012 г. № 69 Министерства природных ресурсов и экологии РФ утвержден Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территории, согласно которому государственный кадастр особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее – Порядок №69) (пункт 7).
Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия, утвержденного Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 19.08.2011 N 274, Министерство является органом исполнительной власти Республики Калмыкия, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области, в том числе связанных с охраной окружающей среды Республики Калмыкия, управления особо охраняемыми природными территориями республиканского значения, а также является специально уполномоченным государственным органом Республики Калмыкия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.
Министерство в сфере управления особо охраняемыми природными территориями: осуществляет в пределах своей компетенции в установленном порядке ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий республиканского значения; участвует в образовании особо охраняемых природных территорий регионального значения, осуществляет управление и контроль в области охраны и использования таких территорий; вносит предложения в Правительство Республики Калмыкия по установлению границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, за исключением памятников природы регионального значения, с установлением конкретного режима их особой охраны.
Согласно п. 19 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 года N 138 (далее - Правила N 138), решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В силу п. 21 указанных Правил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.
В соответствии с п.23 этих Правил проект решения и пояснительная записка к нему направляются на согласование в органы самоуправления и заинтересованные министерства и ведомства.
Согласно п.п. 25 и 26 указанных Правил при согласовании проекта решения органами государственной власти, указанными в п.23 настоящих Правил, и органом самоуправления высшее должностное лицо субъекта РФ принимает решение о создании охранной зоны памятника природы регионального значения. В случае предоставления мотивированного отказа в согласовании высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ дорабатывает проект решения с учетом замечаний и направляет на повторное согласование органам власти, указанным в п.23 настоящих Правил и органу самоуправления.
Согласно ст. 1 Закона Республики Калмыкия от 02.11.1998 N 1-II-З «О Правительстве Республики Калмыкия» Правительство является постоянно действующим высшим органом исполнительной власти Республики Калмыкия. Правительство является коллегиальным органом, входит в систему органов исполнительной власти Республики Калмыкия и обеспечивает их согласованную деятельность в интересах населения Республики Калмыкия.
В соответствии с ст. 5 этого закона Правительство в соответствии с компетенцией Республики Калмыкия и в пределах своих полномочий участвует в проведении единой государственной политики, в том числе, в сфере экологии.
Статьей 14 вышеназванного закона Правительство в пределах своих полномочий объединяет и направляет работу министерств Республики Калмыкия, иных органов исполнительной власти Республики Калмыкия, подведомственных ему организаций, обеспечивает между ними необходимое взаимодействие и контролирует их деятельность.
В соответствии с п.п. 6 и 7 Регламента Правительства Республики Калмыкия, утвержденного Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 22.12.2005 г. №402 ( в ред. от 26.01 2021) проекты актов и другие документы, указанные в пункте 6 настоящего Регламента, могут вноситься на рассмотрение в Правительство только руководителями органов исполнительной власти Республики Калмыкия, руководство деятельностью которых осуществляет Глава Республики Калмыкия или Правительство, или лицами, исполняющими их обязанности. В Правительстве подлежат рассмотрению проекты федеральных законов, законов Республики Калмыкия, указов и распоряжений Главы Республики Калмыкия, постановлений и распоряжений Правительства, а в случаях, предусмотренных законами Республики Калмыкия, актами Главы Республики Калмыкия и Правительства, - проекты других актов, а также проекты заключений, поправок и официальных отзывов на проекты законов Республики Калмыкия.
Анализ приведенных выше нормативных актов, приводит суд к выводу о том, что после объявления памятником природы регионального значения «Санаторная роща», Правительство должно было подготовить проект решения высшего должностного лица Республики Калмыкия о создании охранной зоны указанного памятника природы с установлением границ и утверждения Положения об этой зоне с приложением пояснительной записки.
Для этого в соответствии с положениями Регламента Правительства и Положениями о Министерстве профильное министерство должно было подготовить соответствующие предложения и представить их в Правительство. После этого указанные документы Правительство обязано направить в органы местного самоуправления, на территории которого находится памятник природы, а также заинтересованным органам исполнительной власти для согласования. После прохождения процедуры согласования Правительство готовит пояснительную записку с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны, а также проект решения высшего должностного лица республики о создании охранной зоны памятника природы и проект Положения о ней.
Из материалов дела следует, что на основании постановления Правительства Республики Калмыкия от 15 декабря 2008 года №439 «Об объявлении отдельных природных объектов памятниками природы регионального значения» в соответствии со ст.ст. 2, 26 Федерального закона от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» «Санаторная роща», расположенная на территории Верхнеяшкульского сельского муниципального образования Республики Калмыкия в 25 км. на север от г.Элисты, площадью 0,5 га., признана памятником природы регионального значения.
Вместе с тем, сторонами не оспаривается и не вызывает сомнений у суда, что вопреки требованиям действующего законодательства охранная зона особо охраняемой природной территории регионального значения, включающей в себя сведения о площади, категории, границах для целей формирования и ведения государственного кадастра особо охраняемой природной территории создана не была. Решение по установлению охранной зоны памятника природы регионального значения, определению ее границ, утверждение Положения о нем Главой Республики Калмыкия не принималось. Министерство этот вопрос у себя не прорабатывал и с предложениями в Правительство не обращался, о чем свидетельствуют представленные прокурором информационное письмо в адрес Главы Республики Калмыкия и меры прокурорского реагирования в отношении Министерства.
Доводы административного ответчика - Правительства о том, что такое решение не принято, ввиду отсутствия предложений со стороны Министерства о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения и установлении ее границ, суд не принимает во внимание, поскольку незаконное бездействие данного административного ответчика, в том числе, привело к нарушению природоохранного законодательства.
Действительно именно Правительство, является высшим органом исполнительной власти республики. В силу своих полномочий оно обязано объединять и направлять работу министерств и ведомств республики, контролировать их деятельность, разрабатывать и обеспечивать выполнение законодательства, в том числе в сфере охраны окружающей среды. По мнению суда, отсутствие контроля со стороны Правительства повлекло к непринятию решения по созданию охранной зоны памятника природы «Санаторная роща», об установлении ее границ и утверждении Положения о ней. Доказательств правомерного поведения с учетом приведенных положений закона и обстоятельств дела суду не представлено.
Обсуждая вопрос об установлении срока для добровольного исполнения решения, суд приходит к следующему выводу.
Учитывая положения Порядка №69, Правил № 138, закона Республики Калмыкия «О бюджетном процессе Республики Калмыкия», Закона Республики Калмыкия «О Правительстве Республики Калмыкия», а также принимая во внимание объем предстоящих работ, предусматривающий сроки проведения кадастровых работ, финансирование работ из республиканского бюджета, порядок и сроки согласования и принятия решения по созданию охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, суд приходит к выводу об установлении срока для добровольного исполнения настоящего решения суда административными ответчиками: Министерством до 30 ноября 2023 года; для Правительства Республики Калмыкия до 31 декабря 2023 года.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление Северо-Каспийского межрайонного природоохранного прокурора в защиту неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации – удовлетворить частично.
Признать незаконным бездействие Правительства Республики Калмыкия и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия по не созданию охранной зоны памятника природы «Санаторная роща».
Обязать Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия подготовить предложения по созданию охранной зоны особо охраняемой природной территории - памятника природы «Санаторная роща», с установлением ее границ, проекта Положения о ней и передать их в Правительство Республики Калмыкия, до 30 ноября 2023 года.
Обязать Правительство Республики Калмыкия подготовить проект решения высшего должностного лица Республики Калмыкия о создании охранной зоны памятника природы «Санаторная роща», с установлением ее границ и утверждения Положения о ней, с пояснительной запиской с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ, до 31 декабря 2023 года.
В остальной части административного искового заявления отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Целинный районный суд Республики Калмыкия.
Председательствующий судья Е.К. Ендонов