РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

г. Самара 19 июня 2025 года

Самарский областной суд в составе:

председательствующего судьи Щетинкиной И.А.,

при секретаре судебного заседания Канюшевой О.А.,

с участием прокурора Колчиной Е.Е.,

представителя административного истца ФИО1,

представителя административного ответчика ФИО2,

представителя заинтересованного лица ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-843/2025 по административному исковому заявлению ФИО4 о признании недействующим нормативного правового акта представительного органа субъекта Российской Федерации,

установил:

решением Думы городского округа Самара № 395 от 27 июня 2024 года «О внесении изменения в Правила землепользования и застройки городского округа Самара, утвержденные Постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года № 61» (далее по тексту – Решение № 395 от 27.06.2024), опубликованном в официальном печатном издании «Самарская газета» № 135 (7736), 29.06.2024, вступившим в силу со дня официального опубликования, строка «Ведение огородничества» пункта 13.3 статьи 13 главы 8 Правил землепользования и застройки городского округа Самара, утвержденных Постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61 (в редакции Решений Думы городского округа Самара от 29 декабря 2020 года N 45, от 22 февраля 2022 года N 172, от 30 июня 2022 года N 210, от 21 июля 2022 года N 218, от 6 октября 2022 года N 240, от 27 декабря 2022 года N 265, от 23 марта 2023 года N 271, от 25 мая 2023 года N 297, от 31 августа 2023 года N 310, от 30 ноября 2023 года N 333, от 30 ноября 2023 года N 334, от 8 февраля 2024 года N 352, от 8 февраля 2024 года N 353, от 13 февраля 2024 года N 359, от 26 марта 2024 года N 362, от 18 апреля 2024 года N 370), изложена в новой редакции согласно Приложению к данному Решению № 395 от 27.06.2024, а именно территориальным зонам Ж-1 и Р-5 установлен условный вид разрешенного вида использования.

Административный истец ФИО4 обратился в Самарский областной суд с указанным административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия Решения № 395 от 27.06.2024, в обоснование требований, указав на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта п. 10 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ч.2 и ч.3 ст. 4.1 Федерального закона № 217-ФЗ от 29.07.2017 «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, Приложению к Приказу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.10.2020 № П/0412 (с дополнениями от 1 октября 2024). Административный истец указывает на запрет без специального разрешения от органов государственной власти заниматься огородничеством, сажать овощи и зелень, а также ставить теплицы для выращивания овощей и зелени на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства (зона Ж-1) и на садово-дачный участках (зона Р-5).

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, действующая на основании доверенности, административные исковые требования поддержала и просила их удовлетворить в части территориальной зоны Р-5, в части зоны Ж-1 требование оставлено на усмотрение суда, по доводам, изложенным в административном иске с учетом уточнений, дополнив, что в границах оспариваемого условного вида разрешенного использования земель административный истец имеет в собственности земельный участок с кадастровым номером №, используемый для садоводства, который намерены использовать и для огородничества. Доказательств применения оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу отсутствуют.

Административный истец ФИО4 в судебном заседании на вопросы пояснил, что в отношении него оспариваемый нормативный правовой акт не применялся.

Представитель административного ответчика Думы городского округа Самара ФИО2, действующий на основании доверенности, в судебном заседании с заявленными административными требованиями ФИО4 не согласился, просил отказать в удовлетворении иска по доводам, изложенным в письменных возражениях на иск.

Представитель заинтересованного лица – департамента градостроительства г.о. Самара ФИО3, действующая по доверенности, в судебном заседании просила отказать в удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в письменных пояснениях на административный иск.

Иные участники дела в судебное заседание представителей не направили, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), причины неявки суду не сообщили.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Выслушав явившихся участников дела, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей не имеются основания для удовлетворения административных исковых требований, установив юридически значимые обстоятельства, суд приходит к следующему выводу.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового акта недействующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрен главой 21 КАС РФ, в силу положений части 8 статьи 213 которого, к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (часть 2 статьи 215 КАС РФ).

Конституцией Российской Федерации установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130). Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения (статья 132).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1, 4 статьи 7). К вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки (пункт 26 части 1 статьи 16).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1). Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2). Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5). Градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6). Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7). Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, … и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (часть 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки регулируется статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 данного Кодекса, с учетом особенностей, установленных данной статьей (часть 1).

В силу статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (часть 1). Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с заключением о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по указанному проекту (часть 2).

Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям городских округов, а также к частям территорий городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий городских округов (часть 1 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проведение публичных слушаний (части 5, 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 и частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 22 Устава городского округа Самары, утверждённого решением Думы городского округа Самары от 10 июля 2006 года № 294, Дума городского округа Самара является представительным органом городского округа Самара.

В рамках представленных полномочий Самарской Городской Думы Постановлением от 26.04.2001 № 61 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа Самара, в которые неоднократно вносились изменения, в том числе оспариваемым Решением Думы г.о. Самара № 395 от 27.06.2024 пункт 13.3 статьи 13 главы 8 строка «Ведение огородничества» изложена в новой редакции, а именно территориальным зонам Ж-1 и Р-5 установлен разрешенный вид использования «условный» (в предыдущей редакции разрешенный вид использования был определен как «основной»).

Процедура подготовки проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара проведена в соответствии с ч.5 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно проект изменений подготовлен на основании постановления администрация г.о. Самара от 19.01.2024 № 27 «О подготовке проекта по внесении изменений в Правила землепользования застройки городского округа Самара, утвержденные постановлением Самарской Городской Думы от 24.06.2001 № 61», опубликованном в газете «Самарская газета» № 9 (7610) от 23.01.2024 и размещенном 22.01.2024 на официальном сайте администрации г.о. Самара (samadm.ru).

На основании постановления администрации г.о. Самара от 09.02.2024 № 75 «О проведении общественных обсуждений по проекту решения Думы городского округа Самара, утвержденные постановлением Самарской Городской Думы от 26.04.2001 № 61» с приложением об оповещении, опубликованными в газете «Самарская газета» № 22 (7623) от 10.02.2024 и размещенными 10.02.2024 на официальном сайте администрации г.о. Самара (samadm.ru), проведены общественные обсуждения по проекту внесения изменений. Проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки с приложением опубликован в газете «Самарская газета» № 28 (7629) от 17.02.2024 и размещен 17.02.2024 на официальном сайте администрации г.о. Самара (samadm.ru).

Общественные обсуждения проведены в срок с 10.02.2024 по 02.03.2024, что следует из протокола общественных обсуждений от 28.02.2024 и заключения о результатах общественных обсуждений от 01.03.2024, опубликованным в газете «Самарская газета» 02.03.2024 № 39 (7640), и, размещенным 02.03.2024 на официальном сайте администрации г.о. Самара (samadm.ru).

По итогам общественных обсуждений проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара направлен в Думу городского округа Самара для рассмотрения.

Дума городского округа Самара 7-го созыва на 57 заседании 27.06.2024, рассмотрев проект внесения изменений, приняла единогласное решение № 395.

Процедура принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, а также полномочия административного ответчика под сомнение административным истцом не поставлены.

Административный истец указывает на противоречие оспариваемого нормативного правового акта закону, имеющему большую юридическую силу, а именно п. 10 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ч.2 и ч.3 ст. 4.1 Федерального закона № 217-ФЗ от 29.07.2017 «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Приложению к Приказу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.10.2020 № П/0412 (с дополнениями от 1 октября 2024).

В части 10 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Согласно положению статьи 4.1 Федерального закона № 217-ФЗ от 29.07.2017 «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» территория садоводства или огородничества может быть создана на землях сельскохозяйственного назначения или землях населенных пунктов (часть 2).

Местоположение границ территории садоводства или огородничества определяется проектом межевания территории. Разработка проекта планировки территории садоводства или огородничества не требуется, но может быть осуществлена по решению общего собрания членов товарищества. Проект межевания территории и проект планировки территории, подготовленные в отношении территории садоводства или огородничества, до их утверждения должны быть одобрены решением общего собрания членов товарищества (часть 3).

Судом не усматривается противоречий между оспариваемым нормативным правовым актом и заявленными административным истцом положениями федерального законодательства, поскольку последние не содержат императивных предписаний, подлежащих обязательному учету при определении/изменении вида разрешенного использования земельных участков, в том числе к основным или условно разрешенным видам использования.

Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.10.2020 № П/0412 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, где под наименованием вида разрешенного использования земельного участка «ведение огородничества» понимается осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур; и соответствует коду 13.1.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт соответствует Классификатору видов разрешенного использования земельных участков.

Правилами землепользования и застройки городского округа Самара территориальные зоны «ведение огородничества» и «ведение садоводства» установлены в соответствии с функциональным зонированием, предусмотренным Генеральным планом городского округа Самара, утвержденное Решением Думы городского округа Самара № 539 от 20.03.2008 (в редакции от 23.06.2023).

Административный истец высказывает несогласие с принятым нормативным правовым актом, указывая, что изменение вида разрешенного использования территориальных зон Ж-1 и Р-5 с основного на условный препятствует ему осуществлять огородничество на принадлежащем земельном участке.

Вместе с тем, из сведений ЕГРН следует, что административный истец ФИО4 с 14.11.2024 является собственником земельного участка с кадастровым номером №, по адресу: <адрес>, площадью 411 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для садоводства (л.д. 19-20, 26).

Согласно сведениям от ДД.ММ.ГГГГ, содержащимся в информационной системе информационного обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара, земельный участок с кадастровым номером № расположен в зоне садово-дачных участков и коллективных садов (Р-5), в границах территории, утвержденной документацией по планировке территории Постановлением Администрации г.о. Самара от 28.03.2016 № 345, и согласованной план-схемы территории СНТ «Ракитовка» (л.д.120-121).

Анализируя представленные документы, суд приходит к выводу, что земельный участок истца по виду разрешенного использования «для садоводства» соответствует коду 13.2 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков и Правил землепользования и застройки городского округа Самара с описанием - осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей для собственных нужд, где зоны Ж-1 и Р-5 имеют основной вид использования.

Тем, самым при утверждении градостроительных регламентов учтены интересы собственников земельных участков, расположенных в садоводческом товариществе, а именно для вида разрешенного использования «ведение садоводства» основной вид разрешенного использования установлен для зон Ж-1 и Р-5.

Кроме того, как выше указано, вид разрешенного использования «ведение огородничества» соответствует коду 13.1 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков имеет описание - осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур, то есть осуществление деятельности «ведение садоводства» включает деятельность «ведение огородничества», последние по описание уже вида разрешенного использования земель, имеющегося в собственности административного истца.

Из части 1 стати 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Исходя из совокупности положений ч.6 статьи 37 и статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка осуществляется в заявительном внесудебном порядке.

В нарушение ст. 63 КАС РФ административным истцом не представлены доказательства, препятствующие осуществления огородничества на принадлежащем земельном участке с разрешенным видом использования «под садоводство», в связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта об изменении вида использования земельных участков с основного на условный.

Судом не установлено, нарушение каких-либо прав и законных интересов административного истца оспариваемым нормативным правовым актом.

В судебном заседании сторона административного истца указала, что в отношении ФИО4 не применялся оспариваемый нормативный правовой акт.

С учетом установленных обстоятельств, суд считает, что административный истец не является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, то есть не обладает признаками, предусмотренными статьей 208 КАС РФ.

Принимая во внимание представленные доказательства, установленные обстоятельства, суд приходит к выводу о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, который не противоречит заявленным истцом положениям федерального закона и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, в связи с чем суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил :

отказать в удовлетворении административных исковых требований ФИО4 о признании недействующим Решение Думы городского округа Самара № 395 от 27 июня 2024 года «О внесении изменения в Правила землепользования и застройки городского округа Самара, утвержденные Постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года № 61».

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Самарский областной суд.

Мотивированное решение в окончательной форме изготовлено 23.06.2025.

Судья И.А. Щетинкина