76RS0022-01-2022-000361-23
Дело № 3а-292\2022
Принято в окончательной форме 31.08.22г.
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
17 августа 2022г. гор. Ярославль
Ярославский областной суд в составе:
председательствующего судьи Преснова В.С.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Чистяковой А.А.,
с участием прокурора Лазаревой Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к муниципалитету города Ярославля, мэрии города Ярославля, департаменту градостроительства мэрии города Ярославля о признании недействующими в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки города Ярославля,
Установил:
Решением муниципалитета г. Ярославля от 06.04.2006 N 226 утвержден Генеральный план города Ярославля.
Решение с Генеральным планом опубликовано в средстве массовой информации газете «Городские новости» 26.04.2006г. № 20.
Решением муниципалитета г. Ярославля от 15.09.2011 N 516 внесены изменения в Генеральный план города Ярославля.
Решением муниципалитета г. Ярославля от 15 сентября 2011г. № 516 принята Карта планируемого размещения объектов местного значения «Автомобильные дороги местного значения», в которой отображена инженерно-транспортная функциональная зона объекта местного значения – Тверицкая набережная по исторической линии застройки шириной 25 м в сторону р. Волги как улица местного значения от Октябрьского моста до улицы Шандорной, вследствие чего частично изменилось функциональное зонирование земельного участка, принадлежащего административному истцу, с кадастровым номером № по адресу: . Указанный земельный участок стал размещаться в трех функциональных зонах: жилой, рекреационной и инженерно-транспортной инфраструктуры.
Решение муниципалитета г. Ярославля от 15.09.2011г. № 516 опубликовано в газете «Городские новости», N 77 от 24.09.2011г.
Решением муниципалитета г. Ярославля от 17.09.2009 N 201 утверждены Правила землепользования и застройки города Ярославля.
Решение с Правилами землепользования и застройки города Ярославля опубликовано в средстве массовой информации газете «Городские новости» N 76 от 03.10.2009.
Решением муниципалитета города Ярославля от 06 ноября 2011г. № 311 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Ярославля. В соответствии с внесенными изменениями земельный участок административного истца с кадастровым номером № в Карте градостроительного зонирования отнесен в территориальной зоне инженерно-транспортной инфраструктуры (ИТ.1).
Решение муниципалитета города Ярославля от 06 ноября 2019г. № 311 опубликовано в средстве массовой информации газете «Городские новости» N 89 от 09.11.2019г.
До внесенных указанных изменений в Генеральный план города Ярославля и Правила землепользования и застройки города Ярославля двухконтурный земельный участок административного истца с кадастровым номером № находился в двух функциональных зонах – жилой и рекреационной, и двух территориальных зонах - в зоне застройки малоэтажными жилыми домами (Ж.3) и зоне городских зеленных насаждений (Р.3).
В административном исковом заявлении с учетом уточнений (том 1 л.д. 207-210, том 2 л.д. 211-215) ФИО1 просит признать недействующим Генеральный план города Ярославля в редакции решения муниципалитета города Ярославля от 15 ноября 2011г. № 516 и Правила землепользования и застройки города Ярославля в редакции решения муниципалитета города Ярославля от 06 ноября 2019г. № 311, ссылаясь на необоснованность отнесения земельного участка к территориальной зоне ИТ.1, нахождение земельного участка в трех функциональных зонах. Указывает, что изменение зонирования земельного участка нарушает его права на пользование и распоряжение земельным участком, включая строительство, изменение параметров строительства объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке. Полагает, что имелись основания для установления иной территориальной зоны, предусматривающей жилищное строительство.
Административный истец, извещенный о времени и месте рассмотрения дела, участия в судебном заседании не принимал.
Представитель административного истца на основании доверенности ФИО2 административные исковые требования поддержала.
Представитель административного ответчика муниципалитета города Ярославля на основании доверенности ФИО3, представитель административных ответчиков мэрии города Ярославля, департамента градостроительства мэрии города Ярославля на основании доверенностей ФИО4 административные исковые требования не признали.
Прокурором Лазаревой Е.А. дано заключение об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований.
Выслушав указанных лиц, исследовав материалы дела, суд пришел к следующим выводам.
ФИО1 с 24.06.2021г. является собственником земельного участка с кадастровым номером №, площадью 1502 кв. м., категория земель – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для личного подсобного хозяйства, эксплуатации индивидуального жилого дома, расположенного по адресу: . Земельный участок двухконтурный, расположен по обе стороны Тверицкой набережной. На земельном участке расположен индивидуальный жилой дом.
Несмотря на то, что оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки города Ярославля приняты до приобретения ФИО1 земельного участка, в настоящее время он является участником правоотношений, регулируемых Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки города Ярославля, в связи с чем административный истец вправе оспаривать указанные акты.
Законность решения муниципалитета города Ярославля от 06.04.2006 N 226, которым утвержден Генеральный план города Ярославля, и решения муниципалитета г. Ярославля от 17.09.2009 N 201, которым утверждены Правила землепользования и застройки города Ярославля, проверялась Ярославским областным судом по ранее рассмотренным административным делам (например, решения Ярославского областного суда по административным делам № 3а-47\2018, 3а-101\2019). Нарушения процедуры принятия, требований к форме, порядку публикации и введения в действия указанных решений муниципалитета, вступившими в законную силу решениями суда не установлено.
В соответствии с частью 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
В связи с этим суд исходит из обстоятельств, установленных вступившими в законную силу решениями суда в части, касающейся соблюдения представительным органом местного самоуправления порядка принятия решений от 06.04.2006г. № 226 и от 17.09.2009г. № 201, а также соблюдения формы принятия муниципальных актов, требований о публикации и введения их в действия.
В Генеральный план и Правила землепользования и застройки города Ярославля неоднократно вносили изменения. Права административного истца затрагивают только решения муниципалитета города Ярославля от 15.09.2011г. № 516 (изменения внесены в Генеральный план города Ярославля) и от 06 ноября 2019г. № 311 (внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Ярославля). Остальные изменения не касались зонирования земельного участка административного истца.
Тем самым, при разрешении административного спора подлежат проверке законность решений муниципалитета города Ярославля от 15.09.2011г. № 516 и от 06.11.2019г. № 311.
Представленные доказательства позволяют прийти к выводу о том, что изменения в Генеральный план города Ярославля решением от 15.09.2011г. № 516 осуществлено с соблюдением требований статей 9, 23-25, 28 Градостроительного кодекса РФ (в редакции, действовавшей на день принятия решения).
Постановлением мэра города Ярославля от 28.04.2011г. № 1148 назначены публичные слушания по проекту изменений в Генеральный план города Ярославля. Постановление опубликовано в газете Городские новости от 30.04.2011г. № 34, размещено на официальном портале города Ярославля 28.04.2011г. Постановление содержит всю информацию, которая подлежит отражению при назначении публичных слушаний. Вместе с постановлением о назначении публичных слушаний были опубликованы в газете и размещены на официальном портале города Ярославля проект решения представительного органа местного самоуправления, карты функциональных зон, планируемого размещения объектов местного значения (Автомобильные дороги, объекты теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения и др.), в которых отражены предлагаемые изменения.
Содержание протокола проведения публичных слушаний от 23.06.2011г. свидетельствует о том, что сроки и процедура публичных слушаний соблюдены. Публичные слушания проведены по указанному в постановлении адресу (в здании мэрии города Ярославля), где была обеспечена возможность ознакомления заинтересованными лицами с вносимыми изменениями, в том числе участникам публичных слушаний вручались буклеты с информацией о вносимых изменениях. По результатам публичных слушаний мэром города Ярославля принято заключение от 30.06.2011г., которое опубликовано в газете Городские новости от 09.07.2011г. № 55.
Решение от 15.09.2011г. № 516 принято на заседании муниципалитета города Ярославля, правомочным составом (протокол № 37 от 14.09.2011г., вопрос 7), в соответствии с полномочиями, предусмотренными частью 1 статьи 7, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктами 1 и 3 части 1 статьи 8, частями 1, 17 стати 24 Градостроительного кодекса РФ, статьей 69 Устава города Ярославля, с соблюдением порядка, установленного Регламентом муниципалитета города Ярославля.
Вопрос о внесении изменений в Генеральный план города Ярославля предварительно был рассмотрен на заседании постоянной комиссии муниципалитета по экономике, муниципальной собственности и развитию города, что следует из протокола № 41 от 31.08.2011г.
Согласно статье 71 Устава города Ярославля муниципалитет принимает акты, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города, в форме решения.
В соответствии со статьей 87 Устава города Ярославля мэр города Ярославля 15 сентября 2011г. подписал указанное решение муниципалитета и обеспечил его официальное опубликование.
Доказательства, которые могли бы поставить под сомнение соблюдение порядка принятия решения муниципалитета города Ярославля от 15.09.2011г. № 516, материалы дела не содержат и в административном исковом заявлении соответствующие доводы не приведены.
В силу изложенного суд считает, что решение муниципалитета города Ярославля от 15.09.2011г. № 516 принято в пределах полномочий муниципалитета, с соблюдением установленного нормами права порядка принятия, а также требований к форме муниципального правового акта, публикации в средстве массовой информации и порядку введения его в действие.
Вступившим в законную силу решением Ярославского областного суда от 18 июня 2022г. по административному делу № 3а-169\2020 проверена процедура принятия решения муниципалитета от 06 ноября 2019г. № 311, судом установлены обстоятельства, подтверждающие соблюдение органом местного самоуправления права порядка принятия, а также требований к форме муниципального правового акта, публикации в средстве массовой информации и порядку введения его в действие.
Оснований для вывода о том, что оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки города Ярославля противоречат нормам права, имеющим большую юридическую силу, не имеется.
Доводы административного иска о принятие оспариваемых положений муниципальных правовых актов без достаточных на то оснований, поскольку, по мнению административного истца, не представлено обоснование для установления в отношении земельного участка административного истца зоны ИТ.1, не могут быть приняты во внимание.
Принятие решений муниципалитета города Ярославля от 15.11.2011г. № 516, от 06.11.2019г. № 311направлено на закрепление места расположения улицы местного значения с учетом линии исторической застройки, установленной Проектом зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля и границ территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля, утв. постановлением Правительства Ярославской области от 10.12.2008г. № 660
Оспариваемые изменения функциональных и территориальной зон в отношении земельного участка административного истца обусловлены также нахождением данного земельного участка в районе перспективного развития автомобильных дорог местного значения. Проектом детальной планировки жилого района «Тверицы» в прибрежной части Заволжского района города Ярославля, утв. решением исполнительного комитета Ярославского городского Совета народных депутатов от 15.05.1991г. № 361, определены ширина в красных линиях улицы Тверицкая набережная. В соответствии с пояснительной запиской к Проекту детальной планировки «Тверицы», имеющейся в материалах дела, ул. Тверицкая набережная относилась к существующей уличной сети. Ширина в красных линиях улицы Тверицкая набережная, как это следует из разбивочного чертежа, предусматривалась 35 м.
Улица местного значения Тверицкая набережная включена в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа города Ярославля, утв. Постановлением мэра города Ярославля от 02.10.2008г. № 2689. На картах в составе Генерального плана и Правил землепользования и застройки данная дорога отражена.
К зоне ИТ.1 отнесен не только земельный участок административного истца, но и другие земельные участки, расположенные на Тверицкой набережной, границы которых пересекают линию исторической застройки. При этом были учтены требования к ширине функциональной зоны автомобильной дороги, установленные пунктом 11.5 СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», согласно которому минимальная ширина дороги составляет 30 м. В материалы дела представлен фрагмент карты функциональных зон в составе Генерального плана, на котором приведены расчеты ширины дороги в районе земельного участка административного истца, подтверждающие несоответствие существующей в настоящее время ширины дороги нормативным требованиям.
Согласно пункту 3.37 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», утвержденному Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.
При таких данных оснований для вывода о произвольном установлении территориальной зоны в отношении земельного участка административного истца не имеется.
Статьей 2 Градостроительного кодекса РФ закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).
Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).
Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В соответствии с частью 11 статьи 9, пунктом 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который в числе прочего содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон и утверждается на срок не менее 20 лет.
Согласно части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ при установлении границ территориальных зон сложившаяся планировка и существующее землепользование учитываются наряду с остальными факторами, в том числе функциональными зонами и параметрами их планируемого развития, определенными генеральным планом муниципального образования.
Из указанных норм права следует, что подготовка генерального плана направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но также и планируемого развитие территории. Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки.
Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.
При этом реализация этой цели осуществляется в рамках, закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.
В силу изложенного нахождение земельного участка истца в функциональных зонах жилой, рекреационной и дорожно-транспортной инфраструктуры не противоречит градостроительному законодательству, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, определяет назначение территории исходя из планов развития городского поселения, не препятствует использованию земельного участка с учетом положений документов градостроительного планирования.
В оспариваемой части Генеральный план не содержит положений, ограничивающих права административного истца как пользователя земельного участка, предоставленного для эксплуатации жилого дома. Кроме того, действующее градостроительное законодательство не ставит возможность разработки генерального плана и его корректировки в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, которую затрагивает генеральный план.
Статьей 1 Градостроительного кодекса РФ закреплено, что Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Генеральный план поселения как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ).
Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2,5,6,7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ).
Согласно положениям частей 6,7 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план отображает границы соответствующих населенных пунктов.
Из указанных норм права следует, что генеральный план имеет приоритетное значение по отношении к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны устанавливаются в отношении земельных участков, входящих в границы населенных пунктов, отображенных в генеральном плане.
Территориальное зонирование земельного участка административного истца в соответствии с решением муниципалитета города Ярославля от 06 ноября 2019г. № 311 осуществлено в соответствии с положениями статей 34, 35 Градостроительного кодекса РФ с учетом функционального зонирования, предусмотренного в Генеральном плане, по границам земельного участка.
В соответствии с частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Тем самым, несоответствие вида разрешенного использования земельного участка административного истца функциональной и территориальной зонам не препятствует административному истцу осуществлять землепользование в соответствии с имеющимся видом разрешенного использования земельного участка.
С учетом изложенного установление в отношении земельного участка административного истца Правилами землепользования и застройки территориальной зоны ИТ.1 являлось правомерным, поскольку указанная территориальная зона, в которой расположен земельный участок, соответствует одной из предусмотренных Генеральным планом зон функционального назначения, что соответствует требованиям градостроительного законодательства.
Оснований для вывода о правовой неопределенности оспариваемых положений муниципальных правовых актов не имеется.
В силу изложенного оснований для удовлетворения административных исковых требований не имеется
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Решил:
Отказать в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 о признании недействующими Генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 06 апреля 2006г. № 226 в редакции решения муниципалитета от 15 сентября 2011г. № 516, и Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009г. № 201 в редакции решения муниципалитета от 06 ноября 2019г. № 311, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональным и территориальной зонам.
Муниципалитету города Ярославля опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании, в котором были опубликованные оспоренный муниципальные правовые акты.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в окончательной форме в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Ярославский областной суд.
Судья: В.С. Преснов