Решение по делу № 3А-221/2023 от 30.03.2023 - о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», решения Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области».

Дело №3а-221/2023

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Нижний Новгород 30 марта 2023 года

Нижегородский областной суд в составе председательствующего судьи Нуждина В.Н.,

при секретаре судебного заседания Сохраннове И.Н.,

с участием прокурора Романовой В.С., представителя административного истца ФИО1, представителя Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области ФИО2, представителя Правительства Нижегородской области ФИО3, представителя министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области ФИО4, представителя администрации городского округа город Бор Нижегородской области ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А.Н. о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», решения Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области»,

УСТАНОВИЛ :

25 декабря 2012 года Советом депутатов городского округа город Бор Нижегородской области (далее также - Совет депутатов города Бор) принято решение №113 «Об утверждении генерального плана городского округа город Бор Нижегородской области» (далее также - решение Совета депутатов города Бор от 25 декабря 2012 года №113, Генеральный план).

Решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 26.08.2014 года №66 «О внесении изменений в Генеральный план городского округа город Бор», постановлениями Правительства Нижегородской области от 20.07.2017 года №539 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», от 28.04.2017 года №280 «Об утверждении изменений в генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», от 29.03.2017 года №177 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», от 30.06.2016 года №411 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», от 29.03.2017 года №177 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», от 28.04.2017 года №280 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», от 20.07.2017 года №539 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», от 27.12.2017 года №959 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», от 13.04.2018 года №258 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», от 15.11.2018 года №763 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», от 23.12.2019 года №1001 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», от 28.12.2021 года №1230 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113», в Генеральный план внесены изменения.

Решение Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113 обнародовано в установленном порядке в газете «Борская правда» и размещено на официальном сайте www.borcity.ru, а нормативные правовые акты Правительства Нижегородской области о внесении в него изменений опубликованы на Официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, на официальном сайте Правительства Нижегородской области и администрации городского округа город Бор Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

25 декабря 2012 года Советом депутатов городского округа город Бор Нижегородской области принято решение №114 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город Бор» (далее также - решение Совета депутатов города Бор от 25 декабря 2012 года №114, Правила землепользования и застройки).

Решениями Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 20.12.2017 года №84, от 24.11.2017 года №75, от 26.09.2017 года №57, от 28.06.2017 года №38, от 30.05.2017 года №31, от 25.04.2017 года №26, от 28.03.2017 года №22 от 27.02.2018 года №17, от 27.03.2018 года №21, от 24.04.2018 года №28, от 26.06.2018 года №43, от 28.08.2018 года №61, от 25.09.2018 года №71, от 30.10.2018 года №80, от 20.12.2018 года №98, от 29.01.2019 года №7, от 26.03.2019 года №26, от 25.06.2019 года №41, от 30.07.2019 года №49, от 27.08.2019 года №58, от 24.09.2019 года №66, от 29.10.2019 года №78, от 26.11.2019 года №86, от 28.01.2020 года №4, от 26.02.2020 года №11, от 31.03.2020 года №18, от 28.04.2020 года №26, от 26.05.2020 года №36, от 23.06.2020 года №44, от 25.08.2020 года №58, от 27.10.2020 года №36, от 24.11.2020 года №47, от 17.12.2020 года №55, от 26.01.2021 года №7, от 25.02.2021 года №13, от 30.03.2021 года №30, от 27.04.2021 года №33, от 25.05.2021 года №42, от 09.06.2021 года№46, от 29.06.2021 года №52, от 31.08.2021 года №64, от 28.09.2021 года №81, от 26.10.2021 года №91, от 30.08.2022 года №63, от 15.12.2022 года №91, приказами департамента градостроительного развития территории Нижегородской области от 12.10.2016 года №07-09/105, от 26.09.2016 года №07-09/101, от 23.08.2016 года №07-09/57, от 05.08.2016 года №07-09/52, от 06.07.2016 года №07-09/47, от 16.06.2016 года №07-09/39, от 15.06.2016 года №07-09/38, от 18.05.2016 года №07-09/30, от 22.07.2015 года №07-09/6 в Правила землепользования и застройки внесены изменения.

Решения Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области обнародованы в установленном порядке в газете «Борская правда» и размещены на официальном сайте www.borcity.ru, а нормативные правовые акты департамента градостроительного развития территории Нижегородской области о внесении изменений опубликованы на Официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, на официальном сайте Правительства Нижегородской области и администрации городского округа город Бор Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также включены в Реестр нормативных актов органов исполнительной власти Нижегородской области.

А.Н. обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением (с учетом измененных административных требований)

о признании недействующим постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113» в части отнесения территории, включающей земельный участок с кадастровым номером [номер] к функциональной зоне - «зона застройки индивидуальными жилыми домами планируемая»;

о признании недействующим решение Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области» в части отнесения территории, включающей земельный участок с кадастровым номером [номер] к территориальной зоне Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная».

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта, суд вправе предложить административному истцу уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 КАС РФ).

В ходе судебного разбирательства судом было неоднократно предложено представителю административного истца ФИО1 изменить заявленные требования, однако представитель административного истца указал, что оспариваются нормативные правовое акта, которыми были внесены изменения в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области и в Правила землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области» (постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 и решение Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63).

Тем самым, предметом проверки в рамках рассматриваемого административного дела является законность постановления Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113» в части отнесения территории, включающей земельный участок с кадастровым номером [номер] к функциональной зоне - «зона застройки индивидуальными жилыми домами планируемая» и решения Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области» в части отнесения территории, включающей земельный участок с кадастровым номером [номер] к территориальной зоне Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная».

В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что А.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером [номер], общая площадь 36 536+/-67 кв.м., относящегося к категории земель: «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования: «для производственных нужд», адрес объекта: Нижегородская область, город Бор.

Согласно Генеральному плану и Правил землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области указанный земельный участок расположен в функциональной зоне - «зона застройки индивидуальными жилыми домами планируемая» и территориальной зоне Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная».

Административный истец указал, что нахождение земельного участка с кадастровым номером [номер] в указанных зонах нарушает права административного истца на использование земельного участка в соответствии с его видом разрешенного использования.

Решением администрации городского округа город Бор Нижегородской области от 06 июня 2022 году А.Н. было отказано в выдаче разрешения на строительство товарного склада на земельном участке с кадастровым номером [номер], поскольку в соответствии с Генеральным планом городского округа город Бор Нижегородской области указанный земельный участок расположен в функциональной зоне - «зона застройки индивидуальными жилыми домами планируемая». Решением Борского городского суда Нижегородской области от 10 октября 2022 года указанное решение администрации городского округа город Бор Нижегородской области признанно незаконным и установлена обязанность о выдаче разрешения на строительство товарного склада, вместе с тем, дальнейшее использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования не представляется возможным.

По мнению административного истца, административные ответчики незаконно указали в оспариваемых нормативных правовых актах на наличие на территории, охватывающей земельный участок с кадастровым номером [номер] вышеуказанных функциональной и территориальной зон. Включение земельного участка с кадастровым номером [номер] в вышеуказанные функциональную и территориальную зоны привело к ограничению прав административного истца как собственника объекта недвижимого имущества, поскольку в данном случае собственник ограничен в возможности использовать земельный участок по своему целевому назначению - «для производственной деятельности».

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 заявленные требования поддержал, просил административное исковое заявление удовлетворить по вышеуказанным основаниям.

В судебном заседании представитель Совета депутатов городского округа город бор Нижегородской области ФИО2, представитель Правительства Нижегородской области ФИО3, представитель министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области ФИО4, представитель администрации городского округа город Бор Нижегородской области ФИО5 просили в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, причины неявки суду не сообщили, в связи с чем, оснований для отложения судебного заседания не имеется.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора Романовой В.С., полагавшей, что оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется, обсудив доводы административного искового заявления и возражений на него, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что А.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером [номер], общая площадь 36 536+/-67 кв.м., относящегося к категории земель: «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования: «для производственных нужд», адрес объекта: [адрес]

А.Н. обратился в администрацию городского округа город Бор Нижегородской области с заявлением о выдачи разрешения на строительство товарного склада на земельном участке с кадастровым номером [номер]. В выдачи разрешения на строительство товарного склада было отказано по причине расположения земельного участка с кадастровым номером [номер] в границах функциональной зоны – «зона застройки индивидуальными жилыми домами планируемая» (ответ от [дата] [номер] «О выдаче разрешения на строительство») (л.д.27, т.1).

Согласно Генеральному плану городского округа город Бор Нижегородской области земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в границах функциональной зоны - «зона застройки индивидуальными жилыми домами».

Согласно Правилам землепользования и застройки городского округа города Бор Нижегородской области земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в границах территориальной зоны Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная».

Следовательно, административный истец, в отношении которого применены оспариваемые нормативные правовые акты и который полагает, что данными актами нарушаются его права, свободы и законные интересы, на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации во взаимосвязи с частью 1 статьи 5, частью 15 статьи 24, частью 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования муниципальных образований.

Согласно положениям части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющей порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

В силу положений части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которой установлен порядок утверждения правил землепользования и застройки, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса.

Как установлено статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131-ФЗ).

В целях реализации приведенных положений статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ, а также пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон от 06 октября 1999 года №184-ФЗ) на территории Нижегородской области принят и действует Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области» (далее также – Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З), которым перераспределены отдельные полномочия городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Нижегородской области между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области.

Пунктом 1 части 4 статьи 2 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З (в редакции, действовавшей на момент внесения изменений в Генеральный план) на Правительство Нижегородской области возложено осуществление полномочий органов местного самоуправления городских округов Нижегородской области, по утверждению генеральных планов городских округов, утверждение изменений в генеральные планы городских округов, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Согласно статье 29 Устава муниципального образования городского округа город Бор Нижегородской области, принятого решением Совета депутатов городского округа город Бор от 25 января 2011 года №1 (далее - Устав), представительным органом местного самоуправления является Совет депутатов городского округа город Бор Нижегородской области.

Деятельность Совета освещается в средствах массовой информации. Официальные документы Совета публикуются в газете «Борская правда» и могут размещаться в сети Интернет на официальном сайте органов местного самоуправления городского округа (статья 11 Регламента Совета депутатов городского округа город Бор).

В соответствии с пунктом 3 статьи 21 Устава проекты правил землепользования и застройки, проект генерального плана выносятся на публичные слушания.

Проанализировав указанные и иные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с нормами Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ, Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ, Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З, Закона Нижегородской области от 03 октября 2007 года №129-З «О Правительстве Нижегородской области», Устава Нижегородской области, Устава муниципального образования городского округа город Бор Нижегородской области, оценив представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к выводу о том, что постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 и решение Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63 приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченных на то органов (на дату их издания), с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре их принятия, включая предусмотренной статьями 24-25, 31-32 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедуры, и правилам введения их в действие.

Постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru, 31.12.2021 года.

Решение Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63 опубликовано в печатном издании газеты «БОР сегодня», №47(15730), 08.09.2022 года (решение), №48(15731), 13.09.2022 года (Правила).

Доводы административного истца о том, что постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 подписано неуполномоченным лицом, не могут послужить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, поскольку данные доводы не соответствуют фактическим обстоятельствам административного дела.

Как следует из материалов административного дела, постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 подписано и.о. Губернатора ФИО6

Согласно части 2 статьи 26 Устава Нижегородской области (в редакции, действовавшей на момент внесения изменений в Генеральный план), в случаях, когда Губернатор в связи с болезнью, отпуском или командировкой не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет один из первых заместителей Губернатора, а в случае их отсутствия - один из заместителей Губернатора, а при их отсутствии - один из первых заместителей Председателя Правительства в соответствии с Указом Губернатора, за исключением случая, когда в соответствии с федеральным законом Президентом Российской Федерации назначается временно исполняющий обязанности Губернатора.

Указом Губернатора Нижегородской области от 14 октября 2020 года №175 «О временном исполнении обязанностей Губернатора Нижегородской области», в соответствии с частью 2 статьи 26 Устава Нижегородской области установлено, что в период отсутствия Губернатора (в связи с командировкой, отпуском, болезнью) временно обязанности Губернатора Нижегородской области исполняет ФИО7, заместитель Губернатора Нижегородской области.

Согласно распоряжению Губернатора Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1937-р «О командировании», Губернатор Нижегородской области убыл в командировку в город Москва сроком на два календарных дня с 28 по 29 декабря 2021 года с рабочим визитом.

Из указанного следует, что постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 подписано уполномоченным лицом.

Оспаривая постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 и решение Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером [номер] к функциональной зоне - «зона застройки индивидуальными жилыми домами планируемая» и территориальной зоне Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная», административный истец указал, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат требованиям земельного и градостроительного законодательства, приняты без учета фактически сложившегося землепользования и вида разрешенного использования, что делает невозможным использование земельного участка по целевому назначению. Административный истец связывает свое нарушенное право исключительно с установлением в отношении земельного участка с кадастровым номером [номер] вышеуказанных функциональной и территориальной зон.

По общему правилу градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объемов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений; территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункты 1 и 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пунктов 1-12 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты базируются на принципах обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относятся генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из указанного следует, что генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, утверждаемый на значительный период времени, определяет назначение территорий для обеспечения их устойчивого развития.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункты 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как ранее уже отмечалось, А.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером [номер], общая площадь 36 536+/-67 кв.м., относящегося к категории земель: «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования: «для производственных нужд», адрес объекта: [адрес].

Согласно Генеральному плану городского округа город Бор Нижегородской области земельный участок с кадастровым номером [номер] на дату его утверждения располагался в границах функциональной зоны ТСП-ЭП - «зона экологического и природного ландшафта вне границ лесного фонда».

Согласно Правилам землепользования и застройки городского округа города Бор Нижегородской области земельный участок с кадастровым номером [номер] на дату их утверждения располагался в границах территориальной зоны Р-1 - «зона экологического и природного ландшафта вне границ лесного фонда».

Постановлением Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области внесены изменения, в том числе, в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером [номер] функциональной зоны - «зона застройки индивидуальными жилыми домами».

Решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63 в Правила землепользования и застройки городского округа города Бор Нижегородской области внесены изменения, в том числе, в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером [номер] территориальной зоны Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная».

Согласно представленным картографическим материалам Генерального плана городского округа город Бор Нижегородской области земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в границах функциональной зоны - «зона застройки индивидуальными жилыми домами».

Согласно представленным картографическим материалам Правил землепользования и застройки городского округа города Бор Нижегородской области земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в границах территориальной зоны Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная».

Каких-либо изменений относительно функциональной зоны земельного участка с кадастровым номером [номер] в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, впоследствии не вносилось.

Доказательств с достоверностью свидетельствующих о том, что земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в иной функциональной зоне, материалы дела не содержат и сторонами не представлено.

Принимая во внимание изложенное, а также анализ картографических материалов Генерального плана и Правил землепользования и застройки, включая фрагменты карт в увеличенном масштабе, суд приходит к выводу, что земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в границах функциональной зоны – «зона застройки индивидуальными жилыми домами», в границах территориальной зоны Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная».

При таких обстоятельствах, наличие в документах кадастрового учета сведений о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером [номер] - «для производственных нужд», не влечет за собой возможность признания оспариваемого Генерального плана недействующим, как противоречащего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как указано выше, Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области является документом территориального планирования, который должен учитывать цели устойчивого развития территорий (статья 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городских округов, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы городских округов определяют стратегию градостроительного развития городских округов и условия формирования среды жизнедеятельности. Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городских округов определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городских округов в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Суд полагает, что с учетом целевого назначения такого документа, как генеральный план городских округов, и возможности отражения в нем элементов перспективного развития территорий, федеральный законодатель предусмотрел в Градостроительном кодексе Российской Федерации норму права, устанавливающую, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

С учетом приведенных выше положений закона, устанавливающего назначение такого документа, как генеральный план городских округов, суд считает, что указание на картах Генерального плана городского округа город Бор Нижегородской области границ функциональной зоны - «зона застройки индивидуальными жилыми домами планируемая», не приводит к противоречию Генерального плана городского округа город Бор Нижегородской области нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе и нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Принимая во внимание изложенное, суд приходит к выводу, что оснований для удовлетворения требований административного истца о признании недействующим постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113» в части отнесения территории, включающей земельный участок с кадастровым номером [номер] к функциональной зоне - «зона застройки индивидуальными жилыми домами планируемая», не имеется.

В соответствии с положениями статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6); территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7).

Часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации содержат правовые нормы, устанавливающие, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Правила землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области состоят из текстовой и графических частей (карты градостроительного зонирования территории). Правила землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области содержат карты градостроительного зонирования территории и раздел «Градостроительные регламенты» с указанием видов территориальных зон и видов разрешенного использования.

Согласно картам градостроительного зонирования территории городского округа город Бор Нижегородской области земельный участок с кадастровым номером [номер] полностью расположен в одной территориальной зоне Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная».

Согласно Правилам землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области (с учетом внесенных изменений решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63) для территориальной зоны Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная» установлены градостроительные регламенты (статья 16). Зона Ж-1АП выделена в целях обеспечения комплексного и устойчивого развития городских (сельских) территорий, выбора наиболее эффективного использования территории с учетом решений Генерального плана и предусматривающая изменение параметров, функции существующей застройки. Размещение объектов капитального строительства может осуществляться при условии обязательной подготовки документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами территориальной зоны Ж-1А. Виды разрешенного использования земельных участков, объектов капитального строительства зоны Ж-1АП: предоставление коммунальных услуг; земельные участки (территории) общего пользования. Условно разрешенные виды использования не установлены. Вспомогательные виды разрешенного использования не установлены

Согласно карте градостроительного зонирования городского округа город Бор Нижегородской области, которая является составной частью Правил землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №114 (с учетом внесенных изменений решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63), земельный участок с кадастровым номером [номер], расположен в одной территориальной зоне Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная». При этом указанная территориальная зона соответствует функциональной зоне установленной в Генеральном плане «зона застройки индивидуальными жилыми домами».

Принимая во внимание изложенное, суд считает, что содержание карты градостроительного зонирования городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденной решением Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №114 (с учетом внесенных изменений решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером [номер] к территориальной зоне Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная», не противоречит нормативным правовым актам, имеющих большую юридическую силу.

Оценивая вышеприведенные доводы административного истца, суд считает, что часть 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации кроме названного административными истцами условия формирования территориальных зон (сложившаяся планировка территории и существующего землепользования) предусматривает и иные условия, которые должны быть учтены при формировании территориальных зон (пункты 1, 2, 3, 5, 6 и 7). При этом положение пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации не является абсолютным и не может применяться в отрыве от иных положений вышеуказанной правовой нормы.

Согласно части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. То есть, правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории, предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных, в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса).

Территориальная зона Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная» Правил землепользования и застройки не предполагает строительство в ее границах объектов производственного назначения. Вместе с тем, указанное не препятствует использованию земельного участка с кадастровым номером [номер] по своему целевому назначению, тем более, что данный земельный участок ранее входил в границы функциональной зоны ТСП-ЭП - «зона экологического и природного ландшафта вне границ лесного фонда» и территориальной зоны Р-1 - «зона экологического и природного ландшафта вне границ лесного фонда», что также не предполагало размещение на земельном участке объектов производственного назначения.

При этом суд учитывает, что в силу положений части 8 и части 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (часть 8); реконструкция указанных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом (часть 9).

Согласование частных и публичных интересов обеспечивается возможностью эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что принятие оспариваемого нормативного правового акта не носило произвольного характера, а было обусловлено необходимостью развития инфраструктуры муниципального образования в целом.

Таким образом, баланс частных интересов граждан, право собственности которых на объекты недвижимого имущества, затрагиваются предполагаемым строительством (реконструкцией), и публичных интересов, в целях обеспечения прав жителей муниципального образования, устойчивого развития территории муниципального образования на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, оспариваемым нормативным правовым актом соблюден.

При таких обстоятельствах, суд не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления о признании недействующим решение Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области» в части отнесения территории, включающей земельный участок с кадастровым номером [номер] к территориальной зоне Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная».

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу, что в удовлетворении административного искового заявления должно быть отказано в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Нижегородский областной суд

РЕШИЛ :

в удовлетворении административного искового заявления А.Н. о признании недействующими

- постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года №1230 «Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года №113» в части отнесения территории, включающей земельный участок с кадастровым номером [номер] к функциональной зоне - «зона застройки индивидуальными жилыми домами планируемая»;

- решение Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года №63 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области» в части отнесения территории, включающей земельный участок с кадастровым номером [номер] к территориальной зоне Ж-1АП - «зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная», отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Нижегородский областной суд.

Судья областного суда В.Н. Нуждин

Решение в окончательной форме принято 13 апреля 2023 года.

Судья областного суда В.Н. Нуждин