№12-30/2023
РЕШЕНИЕ
город Фролово 06 июля 2023 года
Судья Фроловского городского суда Волгоградской области Лиферова Т.А,
с участием помощника Фроловского межрайонного прокурора Цибенко А.Ю,
защитника Страховой Н.Ю,
рассмотрев жалобу заместителя главы городского округа город Фролово Волгоградской области ФИО2 на постановление мирового судьи судебного участка № Фроловского судебного района Волгоградской области от ДД.ММ.ГГГГ о привлечении к административной ответственности по статье 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях,
установил:
заместитель главы городского округа город Фролово Волгоградской области ФИО2 обратился с жалобой на предмет отмены постановления мирового судьи судебного участка № Фроловского судебного района Волгоградской области от ДД.ММ.ГГГГ, которым он был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст.17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 2000 рублей.
В обоснование доводов жалобы указав, что согласно постановления заместителя Фроловского межрайонного прокурора ФИО4 от ДД.ММ.ГГГГ, ему вменяется умышленное неисполнение требований двух запросов Фроловского межрайонного прокурора от ДД.ММ.ГГГГ. При этом, в постановлении прокурора указано, что указанные запросы направлены в связи с рассмотрением двух административных дел во Фроловском городском суде по административным искам Фроловского межрайонного прокурора к администрации о признании незаконным бездействия по необеспечению сохранности автомобильной дороги по <адрес> и непринятии мер к выделению финансирования работ по покрытию 3 поперечных и 3 продольных дорог твердыми или мелкими видами покрытий, расположенных в границах городского кладбища №.
Однако, указанные запросы содержат иное основание направления запросов, так, в запросе от ДД.ММ.ГГГГ указано, что данный запрос направлен в связи с проведением Фроловской межрайонной прокуратурой проверки в сфере исполнения законодательства, а также нормативных правовых актов о благоустройстве. Учитывая, что решение о проведении такой проверки в адрес администрации не поступало. ДД.ММ.ГГГГ в адрес прокуратуры был направлен промежуточный ответ администрации, в котором было обращено внимание на указанное обстоятельство, и содержалась просьба проинформировать о принятом решении прокурора о проведении проверки в целях надлежащего исполнения поступившего запроса. Указанный ответ получен прокуратурой ДД.ММ.ГГГГ, однако, решение о проведении проверки в адрес администрации так и не поступило.
Аналогичная ситуация с запросом прокурора от ДД.ММ.ГГГГ в котором указано, что данный запрос направлен в связи с проведением Фроловской межрайонной прокуратурой проверки в сфере исполнения требований законодательства о безопасности дорожного движения. Ввиду отсутствия информации о проверке, ДД.ММ.ГГГГ в адрес прокуратуры был направлен промежуточный ответ администрации, в котором содержалась просьба проинформировать о принятом решении прокурора о проведении проверки в целях надлежащего исполнения поступившего запроса. Решение о проверке в адрес администрации не поступало. Учитывая, что требования прокурора заявлены не в рамках проводимых проверок и в отсутствие принятых решений о проведении проверок, оно является незаконным, а запросы неправомерными и не подлежат исполнению. В связи с чем, в действиях ФИО2 отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренный ст.17.7 КоАП РФ.
Кроме того, дело было рассмотрено без его участия, в отсутствии надлежащего извещения, поскольку с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ находился в очередном ежегодном отпуске.
Просит постановление мирового судьи судебного участка № Фроловского судебного района Волгоградской области от ДД.ММ.ГГГГ отменить, производство по делу прекратить в связи с отсутствием в действиях должностного лица состава административного правонарушения.
ФИО2, защитник Страхова Н.Ю. в судебном заседании поддержали доводы жалобы по указанным в ней основаниям.
Прокурор Цибенко А.Ю. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, указав, что решение о проведении проверки не выносилось, прокуратурой направлялись запросы в рамках проверки исполнения требований законодательства, прокурор действовал в силу закона на основании ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Выслушав стороны, исследовав административный материал, прихожу к следующему.
В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Согласно п. 8 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении проверяются законность и обоснованность вынесенного постановления на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов.
Согласно ст. ст. 26.2, 26.11 КоАП РФ судья устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица в его совершении на основании доказательств, оценка которых производится на основании всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела в совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.
В соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года.
Из постановления заместителя Фроловского межрайонного прокурора ФИО4 от ДД.ММ.ГГГГ о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении заместителя главы городского округа г.Фролово по жилищно-коммунальному хозяйству - начальника отдела по обеспечению жизнедеятельности, охране окружающей среды и муниципального жилищного контроля, исполняющего обязанности заместителя главы городского округа г.Фролово по капитальному строительству, благоустройству общественных пространств и дорожной деятельности ФИО1, следует, что Фроловской межрайонной прокуратурой в январе 2022 года проведена проверка в деятельности МУП «Похоронное бюро городского округа г.Фролово» в сфере исполнения требований законодательства, регламентирующего содержание территории захоронения умерших. В ходе проверки были установлены нарушения закона и в связи с неисполнением требований Фроловской межрайонной прокуратуры в добровольном порядке ДД.ММ.ГГГГ во Фроловский городской суд Волгоградской области в порядке ч.1 ст.39 КАС РФ направлено административное заявление к администрации городского округа г.Фролово и МУП «Похоронное бюро городского округа г.Фролово». В процессе рассмотрения судом административного искового заявления ДД.ММ.ГГГГ Фроловской межрайонной прокуратурой в адрес администрации городского округа г.Фролово направлен запрос, который не был исполнен.
Указанные обстоятельства послужили основанием для привлечения должностного лица - главы городского округа г.Фролово по жилищно-коммунальному хозяйству - начальника отдела по обеспечению жизнедеятельности, охране окружающей среды и муниципального жилищного контроля, исполняющего обязанности заместителя главы городского округа г.Фролово по капитальному строительству, благоустройству общественных пространств и дорожной деятельности ФИО2 к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ.
Согласно статье 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат в числе прочего виновность лица в совершении указанного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Доказательствами по делу об административном правонарушении в соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ являются любые фактические данные, на основании которых устанавливаются в числе прочего виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
К числу доказательств по делу об административном правонарушении относится вынесенное прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.
Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля /надзора/ и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона /часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ/.
В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.
Проведение проверок исполнения законов регламентировано Федеральным законом № от ДД.ММ.ГГГГ «О прокуратуре Российской Федерации».
Согласно пунктам 2 и 3 статьи 21 Федерального закона № 2202-1 от 17.01.1992 года «О прокуратуре Российской Федерации», при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.
Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа /организации/ не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.
Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17.03.2017 года №172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 года №27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» установлена типовая форма решения о проведении прокуратурой проверки, согласно которой в таком решении должны быть указаны должностные лица, которым поручено ее проведение.
Согласно разъяснениям, изложенным в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 года № 2-П, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 /часть 2/ Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина /статья 45, часть 1/.
Как следует из материалов дела, Фроловским межрайонным прокурором ДД.ММ.ГГГГ за № в адрес главы городского округа г.Фролово Волгоградской области направлен запрос в связи с проведением Фроловской межрайонной прокуратурой проверки в сфере исполнения требований законодательства о безопасности дорожного движения.
Кроме того, Фроловским межрайонным прокурором ДД.ММ.ГГГГ за № в адрес главы городского округа г.Фролово Волгоградской области, директора МУП «Похоронное бюро городского округа г.Фролово», начальника МО МВД России «Фроловский» направлен запрос в связи с проведением Фроловской межрайонной прокуратурой проверки в сфере исполнения требований федерального законодательства, а также нормативных правовых актов о благоустройстве.
ДД.ММ.ГГГГ заместителем главы городского округа г.Фролово ФИО2 на указанные запросы были даны ответы, в которых он просит в целях обеспечения надлежащего исполнения поступившего запроса, а также соблюдения прав Администрации городского округа г.Фролово Волгоградской области как проверяемого лица, проинформировать о принятом решении о проведении проверки, ее целях, основаниях, предмете и сроках проведения.
Между тем, информация о том, что явилось основанием для проведения проверки, решение о проведении названной выше проверки, информация о дате уведомления Администрации городского округа г.Фролово Волгоградской области о проведении проверки, а также документы, подтверждающие указанное уведомление и основание проведения проверки материалы дела не содержат и Фроловской межрайонной прокуратурой Волгоградской области суду не представлены.
Как пояснил в судебном заседании прокурор Цибенко А.Ю, указанное решение не выносилось, поскольку прокурор действовал в силу ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Указанный довод суд считает несостоятельным.
Согласно пункту 5.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 года №2-П с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации /обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п./, а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.
Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями /так называемые инцидентные основания/ и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие признаков нарушений законов, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за их деятельностью.
Поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры в силу положений пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не подменяют иные государственные органы и вправе требовать от руководителей и других должностных лиц организации проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, автоматическое возбуждение прокурорской проверки в каждом случае наличия у органов прокуратуры конкретных сведений, позволяющих предполагать, что организация отступила в своей деятельности от требований законодательства, без предварительного использования ими возможностей, позволяющих выяснить существенные для правовой оценки деятельности организации обстоятельства посредством обращения к соответствующему государственному органу, создавало бы необоснованные препятствия для ее нормальной работы.
Основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи, с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 /часть 2/ Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина /статья 45 часть 1/.
Таким образом, на основании анализа вышеизложенных правовых норм, а также Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 года №2-П законодательство Российской Федерации предусматривает возможность принятия мер прокурорского реагирования без проведения проверки в исключительных случаях, предусмотренных законом.
В ином случае необходимо безукоснительное исполнение требований законодательства Российской Федерации в части процедуры проведения проверочных мероприятий в целях соблюдения законных прав и интересов лица, в отношении которого принимаются меры прокурорского реагирования, недопущения негативных последствий, связанных с применением данных мер.
При этом исключительность обстоятельств, по которым представление прокурора может быть внесено без проведения проверки, является категорией оценочной и определяется судом в каждом конкретном случае, применительно ко всем обстоятельствам, и, следовательно, является правом, а не обязанностью суда.
Кроме того, исключительность обстоятельств, исходя из всех вышеприведенных правовых положений, следует из необходимости принятия прокурором таких мер прокурорского реагирования, от срочности которых напрямую зависит предотвращение фактов нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина.
В данном же случае спорные обстоятельства свидетельствуют о том, что требование прокурора о предоставлении документов было вызвано необходимостью проверки на предмет достоверности доказательств, представленных по делу об административном судопроизводстве, и повлиявшие на законность принятого судом решения. Тогда как законом предусмотрен иной порядок проверки достоверности доказательства, проверка доказательств не предмет достоверности является задачей суда в процессе доказательственной деятельности по делу административного судопроизводства.
При этом из требования прокурора, направленного в адрес юридического лица не усматривается обстоятельств, позволяющих отнести их к категории исключительных и настолько острых по отношению к соблюдению законности, прав и законных интересов граждан, что требовали бы экстренного реагирования и могли бы быть признаны легитимными без соблюдения установленной законом процедуры.
Из имеющихся в деле документов следует, что сведений о том, что прокурором принималось решение о проведении проверки в отношении заместителя главы городского округа город Фролово Волгоградской области ФИО2, не представлено.
Кроме того, к числу доказательств по делу об административном правонарушении относится вынесенное прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.
Однако, указанный в постановлении от ДД.ММ.ГГГГ о возбуждении дела об административном правонарушении, запрос в рамках рассмотрения судом дела об административном судопроизводстве, послуживший основанием для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении заместителя главы городского округа город Фролово Волгоградской области ФИО2 и направленный в адрес Администрации городского округа г.Фролово Волгоградской области отсутствует в материалах административного дела, что является недопустимым.
Непредоставление указанных выше документов и отсутствие их в материалах настоящего дела позволяет сделать вывод, что такая проверка в отношении Администрации городского округа г.Фролово Волгоградской области проведена Фроловской межрайонной прокуратурой без какого-либо основания для проведения проверки и при отсутствии соответствующего решения прокурора, которое при его наличии следовало довести до сведения Администрации городского округа г.Фролово Волгоградской области не позднее дня начала проверки.
При таких обстоятельствах порядок привлечения должностного лица к административной ответственности не соблюден.
Учитывая вышеизложенное проведение указанной проверки Администрации городского округа г.Фролово Волгоградской области нельзя признать законным. Полученные в результате проверки доказательства не могут рассматриваться в качестве допустимых для установления факта совершения административного правонарушения, вмененного заместителю главы городского округа город Фролово Волгоградской области ФИО2
Допущенные при проведении проверки нарушения, а также нарушения требований КоАП РФ, допущенные при производстве по настоящему делу, являются существенными и не могут быть восполнены в ходе пересмотра состоявшегося по делу постановления.
Довод о том, что дело рассмотрено в отсутствии ФИО2, без надлежащего извещения, суд считает несостоятельным, поскольку нахождение в очередном отпуске не является уважительной причиной неявки в судебное заседание.
В силу частей 1 и 4 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
Учитывая изложенное, в бездействии заместителя главы городского округа город Фролово Волгоградской области ФИО2 отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Соблюдение порядка проведения проверки, то есть вопрос о допустимости представленных по делу доказательств, в ходе рассмотрения дела мировым судьей исследован не был. Данные обстоятельства в нарушение требований статей 24.1 и 26.1 КоАП РФ надлежащей правовой оценки при рассмотрении настоящего дела об административном правонарушении не получили.
Таким образом, постановление мирового судьи по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 КоАП РФ, вынесенные в отношении заместителя главы городского округа город Фролово Волгоградской области ФИО2, нельзя признать законными и обоснованными.
Недоказанность обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление по делу об административных правонарушениях, в силу пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ является самостоятельным основанием для прекращения производства по делу по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении и влечет отмену постановления.
При таких обстоятельствах постановление мирового судьи судебного участка № Фроловского судебного района Волгоградской области от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное в отношении должностного лица - главы городского округа г.Фролово по жилищно-коммунальному хозяйству - начальника отдела по обеспечению жизнедеятельности, охране окружающей среды и муниципального жилищного контроля, исполняющего обязанности заместителя главы городского округа г.Фролово по капитальному строительству, благоустройству общественных пространств и дорожной деятельности ФИО2 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст.17.7 КоАП РФ, подлежит отмене, а производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых мировым судьей вынесено постановление от ДД.ММ.ГГГГ.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.30.6-30.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья
решил:
постановление мирового судьи судебного участка № Фроловского судебного района Волгоградской области от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное в отношении должностного лица - главы городского округа г.Фролово по жилищно-коммунальному хозяйству - начальника отдела по обеспечению жизнедеятельности, охране окружающей среды и муниципального жилищного контроля, исполняющего обязанности заместителя главы городского округа г.Фролово по капитальному строительству, благоустройству общественных пространств и дорожной деятельности ФИО2 по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить, производство по делу прекратить на основании пункта 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Решение вступает в законную силу с момента его вынесения, но может быть обжаловано в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в порядке ст. 30.12-30.14 КоАП РФ.
Судья Т.А. Лиферова