Решение Верховного суда: Решение N АКПИ15-863 от 15.10.2015 Судебная коллегия по гражданским делам, первая инстанция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело №АКПИ15-863

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ г. Москва 15 о к т я б р я 2015 г.

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда

Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Паршине Н.А.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Ново-Рязанская ТЭЦ» о признании недействительным в части пункта 1.22 Нормативов допустимого воздействия по бассейну р. Ока утвержденных заместителем руководителя Федерального агентства водных ресурсов от 26 июля 2013 г.,

установил:

заместителем руководителя Федерального агентства водных ресурсов 26 июля 2013 г. утверждены Нормативы допустимого воздействия по бассейну р. Ока (далее - Нормативы).

В пункте 1.22 Нормативов содержатся показатели нормативов допустимого воздействия по привносу химических и взвешенных минеральных веществ по бассейну р. Ока в пределах водохозяйственного участка от г. Рязань до в/п с. Копоново без р. Проня.

Общество с ограниченной ответственностью «Ново-Рязанская ТЭЦ» (далее - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании приведенного положения в части установления показателя норматива по привносу взвешенных веществ, равного 1,65 мг/л, ссылаясь на то, что оспариваемый акт является нормативным правовым, не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликован в порядке предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее - Правила); установление и значение оспариваемого показателя противоречит статьям 19-21 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ статье 35 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ постановлению Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 881 «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты» (далее - Постановление № 881), пунктам 7, 8 и 9 Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 12 декабря 2007 г. № 328 (далее - Методические указания), Санитарным правилам и нормам 2.1.5.980-00 «Гигиенические требования к охране поверхностных вод», утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 22 июня 2000 г приказу Федерального агентства по рыболовству от 18 января 2010 г. № 20 «Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения» (далее - Приказ Росрыболовства № 20), нарушает права Общества на осуществление предпринимательской деятельности.

В обоснование своего требования административный истец указал, что осуществляет водопользование на указанном в оспариваемом пункте Нормативов водохозяйственном участке. Приказом Управления Росприроднадзора по Рязанской области от 9 апреля 2015 г. Обществу оформлено Разрешение на сброс загрязняющих веществ в окружающую среду в водный объект - р. Листвянка, расположенную на данном участке, на котором фактическое фоновое содержание взвешенных веществ (естественное содержание природных взвешенных веществ) составляет 18 мг/л, что при установлении оспариваемого показателя, равного 1,65 мг/л, приводит к превышению Обществом предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ по показателю «взвешенные вещества», в связи с чем Общество при расчете платы за выбросы загрязняющих веществ в водные объекты обязано применять 2 5-кратный повышающий коэффициент за сверхлимитные сбросы загрязняющих веществ, в частности, взвешенных веществ.

В судебном заседании представитель административного истца Варзин В В . поддержал заявленное требование.

Административные ответчики Федеральное агентство водных ресурсов (далее - Росводоресурсы) и Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России), в письменных возражениях указали, что Нормативы по своей правовой природе являются нормативно-техническим документом, устанавливающим безопасный уровень содержания загрязняющих веществ, а также других показателей характеризующих воздействие на конкретный водный объект, по своему содержанию не обладают существенными признаками нормативного правового акта.

В судебном заседании представитель Росводоресурсы Бачерикова С.С. и представитель Минприроды России Сорокин И.А. поддержали изложенные позиции.

Административный ответчик Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменном отзыве указало, что оспариваемый акт является нормативным правовым и подлежит государственной регистрации в соответствии с Правилами. В связи с тем, что Нормативы приняты с нарушением установленного порядка, они подлежат отмене.

В судебном заседании представитель Минюста России Кузнецов М.Ю пояснил, что вопрос о правовом статусе Нормативов подлежит дополнительному рассмотрению Минюстом России.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е полагавшей, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

В соответствии со статьей 35 ВК РФ поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты (часть 1). Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах (часть 2). Утверждение нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (часть 3).

Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия, Постановлением № 881 установило, что нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатывает Федеральное агентство водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах и в соответствии с методическими указаниями по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты и утверждает указанные нормативы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (пункт 1).

Методические указания утверждены приказом Минприроды России от 12 декабря 2007 г. № 328 во исполнение предписания пункта 2 названного постановления по согласованию с Государственным комитетом Российской Федерации по рыболовству, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службой по экологическому технологическому и атомному надзору (зарегистрированы в Минюсте России 23 января 2008 г. № 10974 и опубликованы 22 марта 2008 г. в «Российской газете»).

Согласно Методическим указаниям нормативы допустимого воздействия (НДВ) на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатываются и утверждаются по водному объекту или его участку в соответствии с гидрографическим и/или водохозяйственным районированием в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства (пункт 4). Для регламентации видов воздействия на водные объекты НДВ определяются исходя из целевого назначения водного объекта. Целевое назначение водного объекта или его участка (или приоритетное использование водного объекта) определяется действующим законодательством. Основной расчетной территориальной единицей при разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты принимается водохозяйственный участок (пункт 5). НДВ разрабатываются для следующих видов воздействий: 1) привнес химических и взвешенных веществ; 2) привнос радиоактивных веществ; 3) привнес микроорганизмов; 4) привнос тепла; 5) сброс воды; 6) забор (изъятие водных ресурсов; 7) использование акватории водных объектов для строительства и размещения причалов, стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов и других сооружений; 8) изменение водного режима при использовании водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых. Виды воздействия, связанные с привносом веществ микроорганизмов и тепла, касаются преимущественно качественных показателей воды водных объектов и состояния их экологических систем, а изъятие водных ресурсов и сброс вод, использование акватории обуславливающее изменение водного режима, влияют в основном на количественные показатели водных объектов (пункт 8).

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты в силу пункта 17 Методических указаний устанавливаются на период не менее 15 лет, исходя из состояния каждого конкретного водного объекта, определенного в ходе разработки нормативов допустимого воздействия на водные объекты Корректировка нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляется на основе результатов государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов не чаще одного раза в 5 лет.

Итоговыми материалами расчета НДВ на водные объекты являются сводный том нормативов допустимого воздействия на водный объект с пояснительной запиской и приложениями к ней, который включает таблицы количественных значений показателей суммарного допустимого воздействия на водный объект по всем нормируемым видам воздействия с указанием нормативов качества воды водного объекта в соответствии с приложением Д к Методическим указаниям, при необходимости дополняется требуемой детализацией видов воздействия по степени управляемости с соответствующим обоснованием (пункты 35,36 Методических указаний).

Нормативы разработаны Росводоресурсами с учетом природно климатических особенностей непосредственно бассейна р. Ока и сложившейся в результате хозяйственной деятельности природно-техногенной обстановки на данном водном объекте и утверждены с соблюдением порядка, установленного Постановлением № 881 и приведенными положениями Методических указаний. Они представляют собой сводный том, который включает таблицы количественных значений показателей суммарного допустимого воздействия на конкретные водные объекты по бассейну р. Ока исходя из целевого назначения водного объекта по нормируемым видам воздействия: по привносу химических и взвешенных веществ; тепла; изъятию водных ресурсов с указанием нормативов качества воды водного объекта, и соответствуют приложению Д к Методическим указаниям.

При наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы от 26 июля 2013 г. Нормативы были утверждены заместителем руководителя Росводоресурсы, на которого приказом от 15 июня 2012 г. № 105 возложены полномочия по утверждению НДВ на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных и пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть).

Подпунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» установлено, что объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня в области охраны окружающей среды являются проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации.

Из содержания оспариваемого акта, проверенного с учетом приведенных правовых норм, следует, что он по своей правовой природе является нормативно-техническим документом, устанавливающим безопасный уровень содержания загрязняющих веществ, а также других показателей характеризующих воздействие на водный объект, адресованным тому кругу субъектов, которому в соответствии с законодательством предоставлено право пользования данным водным объектом. Данный документ не содержит норм права (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Кроме того, федеральный орган исполнительной власти (Росводресурсы утвердивший Нормативы, согласно абзацу первому пункта 7 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 282, не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Рассматриваемый случай к таковым не относится.

Поскольку оспариваемый акт нормативным правовым не является, он не подлежит регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию.

Доводы административного истца о несоответствии Нормативов статьям 19-21 Федерального закона № 7-ФЗ и Приказу Росрыболовства № 20 несостоятельны.

Указанные нормы Федерального закона № 7-ФЗ закрепляют основы нормирования в области охраны окружающей среды, основные требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды и нормативы качества окружающей среды, реализация которых установлена иными нормативными актами, способы и порядок расчета нормативов не определяют.

Приказом Росрыболовства № 20 на федеральном уровне утверждены иные нормативы - нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения.

Учитывая, что Нормативы утверждены в соответствии с установленным порядком уполномоченным органом государственной власти, не являются нормативным правовым актом, оснований для признания их недействующими не имеется.

В настоящее время права административного истца оспариваемым положением не затрагиваются, поскольку приказом Росводоресурсов от 12 октября 2015 г. № 198 действие содержащегося в пункте 1.22 показателя норматива допустимого воздействия по привносу взвешенных веществ по бассейну реки Ока в пределах водохозяйственного участка от г. Рязань до в/п с. Копоново без р. Проня временно приостановлено до завершения процедур уточнения и обоснования его значения.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Ново-Рязанская ТЭЦ» о признании недействительным в части пункта 1.22 Нормативов допустимого воздействия по бассейну р. Ока, утвержденных заместителем руководителя Федерального агентства водных ресурсов от 26 июля 2013 г., отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме Судья Верховного Суда Российской Федерации А.М. Назарова