Решение Верховного суда: Определение N 4-АПГ17-6 от 10.04.2017 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№4-АПГ17-6

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ город Москва 10 апреля 2017 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам обществ с ограниченной ответственностью «ФастПласт» и«Хотэйр» на решение Московского областного суда от 1 декабря 2016 года об отказе в удовлетворении их административных исковых заявлений о признании недействующей части 1 статьи 56 Закона Московской области от 30 декабря 2014 года № 191/2014-03 «О благоустройстве в Московской области».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя обществ с ограниченной ответственностью «ФастПласт» и«Хотэйр» Одинцова А.Н, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Московской областной думы Васюковой Н.В., Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области Чибиряева И.С., Губернатора Московской области Кавина А.Ю заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гашуниной Н.А., полагавшей решение суда первой инстанции законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

согласно части 1 статьи 56 Закона Московской области от 30 декабря 2014 года № 191/2014-03 «О благоустройстве в Московской области» (в редакции на дату рассмотрения административного дела судом) юридические лица (индивидуальные предприниматели), осуществляющие свою деятельность на территории Московской области, или физические лица

обязаны регулярно производить уборку принадлежащих им территорий осуществлять вывоз мусора с целью его утилизации и обезвреживания в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области.

Общества с ограниченной ответственностью «ФастПласт» и «Хотэйр обратились в Московский областной суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующей с 13 октября 2015 года приведенной выше нормы в той мере, в какой допускается ее применение к обязанностям по вывозу, утилизации (обезвреживанию несанкционированной свалки мусора, ссылаясь на противоречие статье 6, пункту 3 статьи 8, пункту 2 статьи 13, пункту 1 статьи 24.6, пункту 6 статьи 24.11, пункту 2 статьи 25, статье 28 Федерального закона от 24 июня 1998 года №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», пункта 3 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пункту 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 1, 15, 393, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 76 Земельного кодекса Российской Федерации, а также правовым позициям изложенным Конституционным Судом Российской Федерации в пункте 3.1 постановления от 13 октября 2015 года № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Североуральский городской округ».

По мнению заявителей, предписания части 1 статьи 56 Закона Московской области от 30 декабря 2014 года № 191/2014-03 «О благоустройстве в Московской области» в силу своей неопределенности неправомерно возлагают на пользователя земельного участка обязанность осуществлять вывоз и утилизацию несанкционированной свалки мусора образовавшейся от действий неустановленных лиц, правоотношения по ликвидации несанкционированных свалок мусора являются предметом ведения федерального законодательства, которым установлен иной порядок вывоза и утилизации несанкционированной свалки мусора.

В подтверждение нарушенных прав оспариваемым правовым регулированием административные истцы ссылались на применение в отношении общества с ограниченной ответственностью «ФастПласт» на основании этой нормы меры административного воздействия в связи с образованием на территории арендуемого им участка несанкционированной свалки неизвестными лицами.

Определением Московского областного суда административные исковые заявления объединены в одно производство.

Решением Московского областного суда от 1 декабря 2016 года отказано в удовлетворении административных исковых требований.

В апелляционных жалобах административные истцы просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

В силу статей 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, лица, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права, свободы и законные интересы гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим федеральному закону полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить нарушены ли права и законные интересы административных истцов соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе порядок введения в действие и опубликования, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое правовое регулирование принято субъектом Российской Федерации в пределах компетенции и не противоречит федеральному законодательству, указав, в частности, в решении на то, что оно касается вопросов благоустройства территории Московской области и порядка участия в нем лиц,

занимающихся предпринимательской и иными видами деятельности дополнительных обязанностей на юридическое лицо не предусмотренных федеральным законодательством, оспариваемое заявителем положение не возлагает, юридические лица в независимости от форм собственности в силу федерального законодательства обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; на арендаторе лежит бремя не только содержания имущества, но и его сохранности; для целей реализации указанных обязанностей арендатор должен проводить и применять в своей деятельности весь объем действий, направленных на исключение возможности ухудшения или уничтожения арендованного имущества, поэтому возложение на хозяйствующие субъекты обязанности осуществлять вывоз мусора с целью его утилизации и обезвреживания в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области, не противоречит федеральному законодательству.

Судебная коллегия не умаляет выводов суда первой инстанции о том что законодатель Московской области, принимая Закон от 30 декабря 2014 года №191/2014-03 «О благоустройстве в Московской области», действовал правомерно.

Как следует из положений данного правового регулирования, введено оно в соответствии с Законом Московской области от 24 июля 2014 года № 106/2014-03 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области», согласно части 5 статьи 2 которого полномочия органов местного самоуправления по утверждению правил благоустройства территории, осуществляются органами государственной власти Московской области в соответствии с законом Московской области.

В то же время, разрешая вопрос о законности оспариваемой административными истцами части 1 статьи 56 Закона Московской области от 30 декабря 2014 года №191/2014-03 «О благоустройстве в Московской области», суд первой инстанции не учел, что само по себе перераспределение полномочий не отменяет и не изменяет требований федерального законодателя к осуществлению соответствующих полномочий в области благоустройства, что региональный законодатель, взяв на себя обязательства по утверждению правил по благоустройству, он не может действовать произвольно, принимаемые им в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, учитывать конституционную природу местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти, и при этом соответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованию формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования с

тем, чтобы лицо, на которое законом возлагается та или иная обязанность имело реальную возможность предвидеть в разумных пределах последствия своего поведения в конкретных обстоятельствах, на что неоднократно указывалось Конституционным Судом Российской Федерации.

В нашем случае суду надлежало учесть, что благоустройство территории поселения, представляя собой комплекс мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), по своей юридической природе имеет исключительно организационную направленность.

Очевидно, что этим объективным критерием связан региональный законодатель при утверждении правил благоустройства территории поселений. В них (правилах благоустройства) должны найти отражение вопросы, имеющие именно организационную направленность (например порядок содержания и эксплуатации объектов благоустройства, требования к доступности городской среды для населения, к состоянию общественных пространств, состоянию и облику зданий различного назначения и разной формы собственности, порядок и механизмы общественного участия в процессе благоустройства, др.).

Из этого исходит и Конституционный Суд Российской Федерации говоря о том, что задача органов местного самоуправления в области с обращениями с отходами состоит в оказании, регулирующего распорядительного, контрольного и иного организационно-властного воздействия, направленного на создание необходимых условий для эффективной очистки территории муниципального образования от бытовых и промышленных отходов, в том числе для деятельности организаций осуществляющих их сбор, вывоз, утилизацию и переработку (в частности путем выделения земельных участков для размещения и утилизации отходов) (абзац третий пункта 4.1 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 октября 2015 года № 26-П).

Что же касается обязанностей граждан, юридических лиц индивидуальных предпринимателей, должностных лиц по выполнению требований к охране окружающей среды, нормированию, санитарно эпидемиологического законодательства, к обращению с отходами на территории муниципальных образований, к соблюдению условий ограничений по владению, пользованию земельными участками, в том числе обязанностей сохранять природу и окружающую среду, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами которые не должны наносить вред окружающей среде, осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-

гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы, эти обязанности и требования, как это вытекает из положений статей 1-10, статей 11, 12, 13, 34-56, 58-63, 65-80.2 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статей 1-4, 5-8, 9-20, 24.6 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статей 12, 42 Земельного кодекса Российской Федерации статей 11, 12, 21, 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», статей 1, 2, 3, 210, 211 Гражданского кодекса Российской Федерации, составляют предмет регулирования федерального законодательства, распространяющего свое действие на всей территории Российской Федерации и обязательного к исполнению всеми субъектами правоотношений, они не нуждаются в подтверждении нормативными правовыми актами как субъекта Российской Федерации, так и муниципальных образований.

Таким образом, в системе действующего правового регулирования перераспределение полномочий по утверждению правил по благоустройству не может рассматриваться как основание для возложения на граждан и юридических лиц нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации обязанностей, касающихся проведения очистки территории, без учета характера предоставленных полномочий муниципальным образованиям в сфере обращения с отходами, в том числе, применительно к территории муниципального образования земельных участков различной формы собственности и без правовой оценки качества выполнения таких полномочий, а также вне связи с обязанностями по обращению с отходами которые возлагаются на юридических и физических лиц как субъектов природопользования.

Иное означает разбалансированность федерального и регионального законодательства и как следствие, снижение уровня правовых гарантий физических и юридических лиц.

Вопреки этому региональный законодатель, предусмотрев в оспариваемой норме обязанность юридических и физических лиц по уборке принадлежащим им территорий, осуществлению вывоза мусора с целью его утилизации и обезвреживания без учета характера предоставленных полномочий в сфере с обращения с отходами, а также вне связи с обязанностями физических и юридических лиц по обращению с отходами фактически установил иной порядок вывоза и утилизации мусора (чем это предусмотрено федеральным законодателем), допускающий широкое усмотрение правоприменителя, вторжение в компетенцию другого органа государственной власти при осуществлении контрольно-надзорных полномочий, возможность выборочного изменения объема прав, на что указывает в том числе и бланкетный и отсылочный характер этой нормы.

Поскольку такое регулирование не соответствует принципу формальной определенности, а также принимая во внимание, что

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикорррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты «а», «в», «г», «ж» пункта 3 подпункт «в» пункта 4), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 прямо относит нормы, не соответствующие принципу правовой определенности, к коррупциогенному фактору, у суда не было оснований для выводов о непротиворечии федеральному законодательству оспариваемой нормы.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 177, 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Московского областного суда от 1 декабря 2016 года отменить, принять по делу новое решение, которым удовлетворить административные исковые заявления общества с ограниченной ответственностью «ФастПласт» и общества с ограниченной ответственностью «Хотэйр».

Признать противоречащей федеральному законодательству и не действующей часть 1 статьи 56 Закона Московской области от 30 декабря 2014 года № 191/2014-03 «О благоустройстве в Московской области» в редакции закона от 19 июля 2016 года с момента ее принятия Председательствующий

Судьи