Решение Верховного суда: Определение N ВАС-7550/14 от 26.06.2014 Коллегия по административным правоотношениям, надзор

878_576882

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

об отказе в передаче дела в Президиум

Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

№ ВАС-7550/14

Москва 26 июня 2014 года

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Кирюшиной В.Г судей Березия А.Е., Чистякова А.И., рассмотрев в судебном заседании заявление индивидуального предпринимателя Серова А.В. о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Нижегородской области от 22.11.2013 и постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24.02.2014 по делу № А43-27351/2012,

УСТАНОВИЛА:

индивидуальный предприниматель Семенов Р.Д. (далее – предприниматель Семенов Р.Д., заявитель) обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с тремя заявлениями принятыми судом к производству.

Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: http://www.arbitr.ru/

(информация о движении дела, справочные материалы и др.).

Для совместного рассмотрения дела № А43-28127/2012, № А43-30765/2012 и № А43-27351/2012 объединены в одно производство делу присвоен номер А43-27351/2012.

С учетом уточнения заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявитель обратился с требованиями о признании не действующими как не соответствующими статьям 55, 72 и 76 Конституции Российской Федерации, статьям 6, 15, 66 Бюджетного кодекса Российской Федерации части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», пункту 1 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 № 99- ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» пунктов 2.5, 3.2 статьи 5, пунктов 2, 5, 6 статьи 6, статьи 23 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода (далее – Дума) от 21.06.2006 № 45 (далее – Положение № 45) (в действующей редакции, с учетом последующих изменений и дополнений внесенных решениями Думы от 26.09.2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25); пунктов 1.1.3, 1.1.4, 1.2.3, 1.3, 1.4, 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.2.2, 2.2.3, 4, 5, 6, 8, 9 приложения «Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения» к Положению № 45 (в действующей редакции, с учетом последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25); пунктов 13, 50, 51, 56 Реестра маршрутов регулярных сообщений пассажирского автотранспорта в режиме маршрутного такси с остановками по требованию пассажиров, являющегося приложением № 3 к постановлению Администрации города Нижнего Новгорода (далее – администрация от 21.07.2009 № 3540 «Об утверждении реестра маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода» (далее – Реестр маршрутов пункта 4.5 статьи 5 Положения № 45 (в первоначальной редакции) и пункта 3 приложения к Положению № 45 (в редакции, внесенной решением Думы от 26.09.2012 № 157).

Поскольку в рамках дела № А43-28127/2012 предприниматель Семенов Р.Д. также оспаривал отдельные положения приложения № 3 к постановлению Администрации города Нижнего Новгорода (далее администрация) от 21.07.2009 № 3540 «Об утверждении реестра маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода указанные требования присоединены к делу № А43-27351/2012 и к участию в данном дела в качестве заинтересованного лица привлечена администрация.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Серов А.В. (далее – предприниматель Серов А.В.), индивидуальный предприниматель Камалов Е.Ф., общество с ограниченной ответственностью «Транспортная Компания «АвтоТранс-НН».

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 22.11.2013 признаны не действующими и отменены пункт 2.5 статьи 5, статья 23 Положения № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений внесенных решениями Думы от 26.09.2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25), пункты 2.2.2, 2.2.3 приложения к Положению № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25) как не соответствующие положениям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в той мере, в какой содержащиеся в них положения в их системе и взаимосвязи допускают по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, – возможность передачи функций исполнительного органа местного самоуправления по контролю за организацией транспортного обслуживания населения, в том числе за соблюдением перевозчиками маршрутов, графиков движения транспортных средств на маршрутах и так далее, иному хозяйствующему субъекту; пункты 1.3, 1.4 (в их совокупности), пункты 5, 6 приложения к Положению № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений внесенных решениями Думы от 26.09.2012 № 157, и от 20.02.2013 № 25), как несоответствующие положениям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности пункты 1.1.3, 1.1.4 приложения к Положению № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25), как не соответствующие положениям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в той мере, в какой содержащиеся в них положения в силу значительного количества уменьшаемых участнику конкурса баллов фактически приводят к запрету на участие в конкурсе лиц, формально обладающих установленными федеральным законодательством лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом; пункты 8, 9 приложения к Положению № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09. 2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25) как не соответствующие положениям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в той мере, в какой содержащиеся в них положения в силу отсутствия в оспариваемом нормативном правовом акте критериев для начисления дополнительных баллов за опыт и продолжительность осуществления деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, предоставляют преимущества вновь созданным организациям – перевозчикам и вновь зарегистрированным индивидуальным предпринимателям – перевозчикам перед лицами, осуществляющими перевозочную деятельности более одного года. Суд признал соответствующими действующему законодательству пункт 3.2 статьи 5, пункты 2, 5, 6 статьи 6 Положения № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25); пункты 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 4 приложения к Положению № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09. 2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25); пункты 13, 50, 51, 56 Реестра маршрутов Производство по требованию о признании недействующими со дня принятия до дня утраты силы пункта 4.5 статьи 5 Положения № 45 (в первоначальной редакции), пункта 3 приложения к Положению № 45 (в редакции, внесенной решением Думы 26.09.2012 № 157) прекращено.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановлением от 24.02.2014 решение арбитражного суда первой инстанции оставил без изменения.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора решения суда первой инстанции и постановления суда кассационной инстанции предприниматель Серов А.В. просит указанные судебные акты отменить в части признания соответствующими действующему законодательству пункта 3.2 статьи 5, пунктов 2, 5, 6 статьи 6 Положения № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25); пунктов 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 4 приложения «Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения» к Положению № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений внесенных решениями Думы от 26.09. 2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25); пунктов 13, 50, 51, 56 Реестра маршрутов; прекращения производства по требованию о признании недействующими со дня принятия до дня утраты силы пункта 4.5 статьи 5 Положения № 45 (в первоначальной редакции пункта 3 приложения к Положению № 45 (в редакции, внесенной решением Думы 26.09.2012 № 157), отменить и принять новый судебный акт, признать указанные положения недействующими как не соответствующие закону, нормативно-правовому акту, имеющему большую юридическую силу, ссылаясь на неправильное применение и нарушение судами норм права.

В соответствии с частью 4 статьи 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело может быть передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра судебных актов в порядке надзора при наличии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу, являются нарушение оспариваемым судебным актом единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права; нарушение прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации; нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов.

Изучение принятых по делу судебных актов показало, что суды исходили из конкретных обстоятельств дела и доводов лиц, участвующих в деле, которым дана соответствующая правовая оценка. При рассмотрении заявления предпринимателя Семенова Р.Д. суды руководствовались действующим законодательством, в том числе нормами Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Суды установили, что постановлением Думы от 21.06.2006 № 45 принято Положение об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде.

Постановлением от 29.11.2006 № 93 Дума дополнила Положение № 45 приложением «Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения», согласно которому предусмотрено установление соответствующего количества баллов по каждому из критериев определения победителя указанного конкурса.

Постановлением администрации от 21.07.2009 № 3540 утвержден Реестр маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода.

Данные акты опубликованы в печатном издании «День города Нижний Новгород» от 10.11.2006 № 60 (116), от 15.12.2006 № 69 (125) и от 24.07.2008 № 57 (376).

Предприниматель Семенов Р.Д. счел, что отдельные положения названных муниципальных нормативных правовых актов не соответствуют действующему законодательству и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем обратился в арбитражный суд с указанными заявлениями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части пункта 3.2 статьи 5, пунктов 2, 5, 6 статьи 6, статьи 23 Положения № 45 (в действующей редакции, с учетом последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25), суды сделали вывод о соответствии оспариваемых положений действующему законодательству.

При этом суды установили, что согласно пункту 3.2 статьи 5, пункту 2 статьи 6 деятельность по осуществлению перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярного сообщения осуществляется на основании договора между администрацией и перевозчиками на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, заключаемого по результатам конкурсного отбора перевозчиков. Договор на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения является основанием для выдачи перевозчику маршрутного листа, удостоверяющего допуск перевозчика к обслуживанию по конкретному маршруту. Организатор транспортного обслуживания ведет реестр выданных маршрутных листов. Форма маршрутного листа утверждается организатором пассажирских перевозок Перевозчики не вправе выполнять перевозки по истечении срока действия или досрочном прекращении договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения.

Суды отметили, что в предусмотренном оспариваемыми положениями договоре гражданско-правовые обязательства принимает лишь перевозчик. У перевозчика не имеется встречных требований к администрации, а у последней нет каких-либо гражданско-правовых обязательств перед перевозчиком. Вместе с тем данное обстоятельство не ограничивает возможности заключения подобных договоров. Их значение состоит в том, что перевозчик принимает обязательство обеспечить на весь период действия такого договора соблюдение тех условий, о которых он заявлял, принимая участие в конкурсе по отбору перевозчиков Следовательно, если ряд таких обязательств перевозчиком не исполняется в течение срока действий договора, то у администрации появляются основания для прекращения действия договора, что означает запрет перевозчику продолжать действие на соответствующем маршруте. Споры связанные с исполнением такого договора могут разрешаться судом, что предоставляет перевозчику дополнительные правовые гарантии.

Пунктами 5 и 6 статьи 6 Положения № 45 установлена возможность заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения без проведения конкурса, если потребность в регулярных перевозках обусловлена чрезвычайными обстоятельствами (досрочное прекращение договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения прекращение действия лицензии на осуществление пассажирских перевозок, ликвидация перевозчика (прекращение деятельности), которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения конкурса. При этом перевозчики допущенные к выполнению регулярных перевозок без проведения конкурса, вправе осуществлять указанные перевозки в течение срока устанавливаемого договором между администрацией и соответствующим перевозчиком, но не более чем в течение 90 календарных дней. По истечении этого срока допуск к выполнению регулярных перевозок осуществляется на основе открытого конкурса.

Суды указали, что оспариваемые положения носят исключительный характер, обусловленный четко сформулированными условиями их применения, когда необходимо срочно устранить пробел в существующей схеме транспортного обслуживания населения. При этом оспариваемые нормы устанавливают максимальный срок осуществления деятельности без проведения открытого аукциона (90 календарных дней), который сопоставим со сроками, в течение которых возможно организовать и провести соответствующий открытый аукцион.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части пунктов 5 и 6 статьи 6 Положения № 45, суды в том числе учли отсутствие запрета на такое регулирование в условиях фактического прекращения обслуживания пассажиров ранее отобранным перевозчиком.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части пунктов 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 4 приложения к Положению № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями Думы от 26.09.2012 № 157 и от 20.02.2013 № 25), суды указали, что указанные пункты устанавливают начисление баллов участнику конкурса по отбору перевозчика на маршрут регулярного сообщения при условии наличия у него навигационного терминала с графическим дисплеем для отображения информации, передаваемой диспетчером, и возможностью речевой связи с диспетчером (15 баллов), навигационного терминала с возможностью речевой связи с диспетчером (10 баллов), навигационного терминала, не имеющего канала получения информации от диспетчера (5 баллов наличие внедренной автоматизированной системы учета и управления обеспечивающей предоставление информации в режиме реального времени о выполнении технологического процесса пассажирских перевозок, то есть контроля обеспечения медицинских осмотров, выписки и обработки путевых листов, стоянки, выпуска, учета ремонта и планового обслуживания транспортных средств, учета дорожно-транспортных происшествий (30 баллов).

Суды сделали вывод, что необходимость согласования перевозчиком графика движения транспортных средств, его утверждение с уполномоченными органами местного самоуправления и контроля за его соблюдением (посредством диспетчерского обслуживания) вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112. Необходимость контроля процессов обеспечения медицинских осмотров, выписки и обработки путевых листов, стоянки, выпуска, учета ремонта и планового обслуживания транспортных средств, учета дорожно транспортных происшествий обусловлена федеральным законодательством о безопасности дорожного движения и лицензионными требованиями и условиями осуществления перевозочной деятельности на автомобильном транспорте.

Суды также указали, что электронные устройства контроля упрощают режим самоконтроля технологических процессов осуществляемого перевозчиком в своих интересах, обеспечивают большую достоверность и оперативность такого самоконтроля, исключают субъективные факторы восприятия контролируемых процессов, в связи с чем наличие таких устройств объективно увеличивает конкурентные преимущества использующего их перевозчика, что оправдывает поощрение такого перевозчика возможностью начисления ему дополнительных баллов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части пунктов 13, 50, 51, 56 Реестра маршрутов, суды исходили из доказанности администрацией осуществления расчета необходимого количества транспортных средств в установленном порядке по общепризнанной в научной среде методике и формулам и утверждения данного расчета специальной комиссией администрации по обследованию регулярных городских маршрутов пассажирского транспорта, состав которой утвержден постановлением администрации от 28.09.2007 № 4404.

Прекращая производство по требованию о признании недействующим со дня принятия до дня утраты силы пункта 4.5 статьи 5 Положения № 45 (в первоначальной редакции), суды исходили из того, что оспариваемое положение не содержало норм, вступавших в противоречие с актами, имеющими большую юридическую силу и, в свою очередь утратило юридическую силу.

При этом суды отклонили довод предпринимателя Серова А.В. о том, что данный пункт устанавливал необоснованное требование, которое в системном толковании с другими положениями Положения № 45 приводило к ограничению конкуренции, так как фактически понуждало перевозчиков пассажиров автотранспортными средствами заключать договоры на диспетчерское обслуживание перевозок с одним лицом – МП «ЦДС».

Суды установили, что оспариваемое положение содержало лишь правило о том, что транспортные средства перевозчиков должны иметь оборудование для диспетчерского наблюдения за соблюдением маршрута и расписания движения. Необходимость согласования перевозчиком графика движения транспортных средств, его утверждения с уполномоченными органами местного самоуправления и контроля за его соблюдением (посредством диспетчерского обслуживания) следует из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112. Кроме того, суды сочли, что данным пунктом Положения № 45 права и законные интересы предпринимателя не были нарушены.

Суды установили, что пункт 3 приложения к Положению № 45 (в редакции, внесенной решением Думы 26.09.2012 № 157) содержал требование относительно организационно-материальных возможностей станции технического обслуживания, которая должна быть в распоряжении перевозчика, либо на которой должен был обслуживаться перевозчик.

Прекращая производство по требованию о признании недействующим данного положения со дня принятия до дня утраты силы суды исходили из утраты названным положением юридической силы, а также указали, что спорный критерий, действовавший в данной редакции непродолжительное время, не ограничивал чьих-либо прав при организации и проведении администрацией конкурсов по отбору перевозчиков на маршруты регулярного сообщения.

Нарушений требований процессуального законодательства влекущих безусловную отмену судебных актов, не усматривается.

Рассмотрев заявление предпринимателя Серова А.В., коллегия судей полагает, что содержащиеся в нем доводы не свидетельствуют о наличии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для передачи дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра оспариваемых судебных актов в порядке надзора.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 184, частью 8 статьи 299, статьей 301 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, коллегия судей

ОПРЕДЕЛИЛА:

в передаче дела № А43-27351/2012 Арбитражного суда Нижегородской области в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решения Арбитражного суда Нижегородской области от 22.11.2013 и постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24.02.2014 отказать Председательствующий судья В.Г. Кирюшина Судья А.Е. Березий Судья А.И. Чистяков