Решение Верховного суда: Определение N 9-АПГ16-6 от 27.04.2016 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№9-АПГ16-6

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ г. Москва 27 апреля 2016 г.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области о признании не действующим в части решения Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. № 777 «О бюджете Кстовского муниципального района на 2015 год»

по апелляционной жалобе Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 17 декабря 2015 года, которым удовлетворено административное исковое заявление администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области, администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области, департамента финансов администрации Кстовского района Нижегородской области Щербаковой Е.А., Синцова И.Г., Потаповой Т.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области, городской Думы города Кстово Нижегородской области - Шабалиной В.И., Крупиной Е.Г заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Земским собранием Кстовского муниципального района Нижегородской области принято решение от 23 декабря 2014 года № 777 «О бюджете Кстовского муниципального района на 2015 год», которое опубликовано в газете «Маяк» от 30 декабря 2014 г. № 26 (141) и от 31 декабря 2014 г. № 27 (142).

Администрация города Кстово Кстовского района Нижегородской области обратилась в суд административным исковым заявлением о признании не действующим решения Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. № 777 «О бюджете Кстовского муниципального района на 2015 год», в редакции решений Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области от 29 декабря 2014 г. № 791, от 05 февраля 2015 г. № 796, от 24 марта 2015 г. № 805, от 21 апреля 2015 г. № 819, от 26 мая 2015 г. № 831, от 30 июня 2015 г. № 842, от 30 июля 2015 г. № 847, от 27 августа 2015 г. № 849, от 13 октября 2015 г. № 882, в части:

пункта 2.1.2 «Субсидии бюджетам муниципальных районов из бюджетов поселений на решение вопросов местного значения межмуниципального характера» по коду бюджетной классификации

приложения 3 к указанному решению в части включения в него объема денежных средств на сумму 122 682,6 тысяч рублей;

приложения 4 к указанному решению в части включения в него строки «город Кстово» на решение вопросов местного значения межмуниципального характера на сумму 122 682,6 тысяч рублей.

Требования мотивированы тем, что оспариваемый нормативный правовой акт в той части, в которой он предусматривает перечисление субсидий из бюджета городского поселения город Кстово в бюджет Кстовского муниципального района Нижегородской области на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в общем объеме 122 682,6 тысяч рублей, противоречит статьям 15, 31, 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункту 4 статьи 18, статьям 31, 65 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ), статьям 130, 132, 133 Конституции Российской Федерации, Уставу Кстовского муниципального района, пунктам 3.3, 3.4 Порядка предоставления бюджету Кстовского муниципального района межбюджетных субсидий из бюджетов поселений входящих в состав Кстовского муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, утвержденного решением Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области от 05.12.2015 № 795, нарушает компетенцию администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области, а также права, свободы и законные интересы населения городского поселения город Кстово.

Решением Нижегородского областного суда от 17 декабря 2015 года требования администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области удовлетворены. Признаны не действующими с 01 января 2015 года:

пункт 2.1.2 приложения 3 к решению Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. № 777 «О бюджете Кстовского муниципального района на 2015 год» в части включения в План доходов бюджета Кстовского муниципального района 2015 года по группе доходов бюджета «Безвозмездные поступления», по подгруппе доходов бюджета «Субсидии бюджетам бюджетной системы Российской Федерации», по статье доходов бюджета «Субсидии бюджетам муниципальных районов из бюджетов поселений на решение вопросов местного значения межмуниципального характера», по коду бюджетной классификации « » субсидий из бюджета муниципального образования город Кстово в общем объеме 122 682,6 тысяч рублей;

приложение 4 к решению Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области от 23 декабря 2014 года № 777 «О бюджете Кстовского муниципального района на 2015 год» в части включения в Распределение субсидий из бюджетов поселений, входящих в состав Кстовского муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в 2015 году субсидий из бюджета муниципального образования город Кстово:

- на создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района - в размере 10 758,1 тысяч рублей,

- на формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений - в размере 1 307,7 тысяч рублей,

- на организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организацию предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организацию отдыха детей в каникулярное время - в размере 110 616,8 тысяч рублей, а всего - в общем объеме 122 682,6 тысяч рублей.

На Земское собрание Кстовского муниципального района Нижегородской области возложена обязанность опубликовать сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в газете «Маяк».

В апелляционной жалобе Земское собрание Кстовского муниципального района Нижегородской области просит решение суда отменить, принять новое решение.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе администрацией города Кстово, городской Думой города Кстово Нижегородской области, прокурором Нижегородской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным и оснований для его отмены в апелляционном порядке не усматривает.

В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно пункту 5 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

Как установлено абзацем 3 пункта 1 статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к бюджетным полномочиям муниципальных образований относится составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.

В силу положений статьи 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 15, пунктом 2 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района, утверждение и исполнение бюджета муниципального района, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального района отнесено к вопросам местного значения муниципального района, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции, проведя сравнительный анализ федерального законодательства регулирующего спорные правоотношения, положения Устава муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области», Устава муниципального образования городское поселение город Кстово Кстовского района Нижегородской области, пришел к выводу о том, что оспариваемые положения решения Земского собрания от 23 декабря 2014 г. № 777 не соответствуют нормативным правовым актам имеющим большую юридическую силу.

Указанный вывод суда мотивирован, основан на законе и обстоятельствах дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

Согласно пунктам 1, 4 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. При этом к безвозмездным поступлениям относятся, в том числе, субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии).

Как установлено статьей 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются, среди прочего, в форме субсидий, перечисляемых из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.

Статьей 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации регулирующей порядок предоставления субсидий из бюджетов городских сельских поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, предусмотрено что городские, сельские поселения, входящие в состав муниципального района, представительный орган которого образуется в порядке предусмотренном пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», перечисляют в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, определенных указанным Федеральным законом, в случаях установленных уставом муниципального района.

Цели, порядок (методика) расчета, перечисления и использования межбюджетных субсидий, указанных в пункте 1 настоящей статьи устанавливаются уставом муниципального района и (или) муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района.

Размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов городских, сельских поселений о местных бюджетах по единой методике, установленной для всех городских, сельских поселений данного муниципального района.

В случае невыполнения органом местного самоуправления городского сельского поселения решения представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет муниципального района сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет, в порядке, определяемом финансовым органом муниципального района с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации.

В статье 15 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ определены вопросы местного значения муниципального района.

В соответствии со статьей 53 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Частью 4 статьи 65 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено, что бюджетам муниципальных районов городских округов с внутригородским делением могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов городских и сельских поселений, внутригородских районов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Анализ положений части 4 статьи 53 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ в редакции, действовавшей до 05 июля 2014 г и положений статьи 53 в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации положений статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ, а также положений части 2 статьи 65 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции, действовавшей до 30 июня 2015 года, и положений статьи 65 в редакции Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 187-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволил суду первой инстанции прийти к обоснованному выводу, что действующая редакция Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ не содержит такого термина (понятия) как вопросы местного значения межмуниципального характера, не упоминает и не раскрывает его, не определяет перечень вопросов местного значения межмуниципального характера и не регулирует порядок предоставления межбюджетных субсидий на решение таких вопросов.

При этом суд первой инстанции правомерно сослался на то, что порядок предоставления субсидий из бюджетов городских, сельских поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера урегулирован положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи

142.3 которого содержит императивную норму о том, что указанные межбюджетные субсидии могут быть перечислены на решение только тех вопросов местного значения межмуниципального характера, которые определены Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ, тогда как нормами Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ в действующей редакции эти вопросы не определены.

Статьей 69.1 Устава муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области», в редакции, действующей на момент рассмотрения спора, предусмотрено, что поселения, входящие в состав Кстовского района, перечисляют субсидии на осуществление расходов бюджета района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных решением Земского собрания (часть 1).

Однако ни положения названной статьи Устава муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области», ни какие-либо другие нормы этого Устава не устанавливают, как того требуют положения части 1 статьи 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации случаев перечисления поселениями в бюджет Кстовского района субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, что создает правовую неопределенность в указанном вопросе и влечет возможность Земскому собранию Кстовского района своим решением по своему усмотрению решать вопросы местного значения межмуниципального характера для целей перечисления межбюджетных субсидий.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции проанализировав положения части 3 статьи 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Порядок предоставления бюджету Кстовского муниципального района межбюджетных субсидий из бюджетов поселений входящих в состав Кстовского муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, утвержденный решением Земского собрания Кстовского района от 05 февраля 2015 г. № 895, правомерно исходил из того, что размер межбюджетных субсидий из бюджета города Кстово в бюджет Кстовского района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера на 2015 год не рассчитан по единой методике, в связи с чем также не соответствует положениям части 3 статьи 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В этой связи доводы апелляционной жалобы о наличии соглашения о перечислении межбюджетных субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера от 05 марта 2015 года заключенного между администрацией Кстовского района и администрацией города Кстово, в соответствии с которым размер субсидий был изменен по сравнению с единой методикой, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции.

Вывод суда о неопределенности оспариваемых норм, вопреки доводам апелляционной жалобы, является правомерным и подтверждается их содержанием.

Все доводы апелляционной жалобы не могут повлечь отмену решения суда, поскольку они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой дана надлежащая оценка судом первой инстанции, что нашло мотивированное, обстоятельное отражение в судебном акте.

Таким образом, судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Нижегородского областного суда от 17 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи