Решение Верховного суда: Определение N ВАС-4290/12 от 29.05.2012 Коллегия по административным правоотношениям, надзор

48_343125

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о передаче дела в Президиум

Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

№ ВАС-4290/12

Москва 29 мая 2012 г.

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Ю.Ю. Горячевой судей Е.Ю. Валявиной, С.В. Сарбаша рассмотрела в судебном заседании заявление Правительства Москвы о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда города Москвы от 03.11.2011 по делу № А40-145073/10-2-745 и постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 07.02.2012 по тому же делу.

Суд установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Твой остров» (далее общество) и индивидуальный предприниматель Симаков А.В. (далее предприниматель) обратились в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействующими пункта 1.2 постановления Правительства Москвы от 30.12.2008 № 1218-ПП и пунктов 3 и 8.3 постановления Правительства Москвы (далее – правительство)

Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: http://www.arbitr.ru/

(информация о движении дела, справочные материалы и др.). от 29.12.2009 № 1479-ПП в части слов: «за исключением договоров аренды, заключаемых по результатам торгов по передаче объектов нежилого фонда, находящихся в имущественной казне города Москвы, в аренду субъектам малого предпринимательства».

Решением Арбитражного суда города Москвы от 21.04.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Федеральный арбитражный суд Московского округа постановлением от 13.07.2011 решение отменил, дело направил на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 03.11.2011 заявленные требования удовлетворены, нормативные акты правительства в оспариваемой части признаны недействующими как не соответствующие статьям 8, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее Гражданский кодекс) и статьям 1, 15, 19 Федерального закона «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). Суд признал, что оспариваемая часть постановлений приводит к предоставлению отдельным субъектам малого предпринимательства преференций, которые не были согласованы с антимонопольным органом в нарушение требований Закона о защите конкуренции.

В мотивировочной части своего решения суд также указал на опубликование оспариваемых постановлений в порядке, не обеспечивающем их обнародование для всеобщего сведения, и несоответствие постановлений пункту 2 статьи 59 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс).

Федеральный арбитражный суд Московского округа постановлением от 07.02.2012 оставил решение без изменения, согласившись с мотивами и доводами суда первой инстанции.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора решения от 03.11.2011 и постановления от 07.02.2012 правительство просит их отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, нарушающее публичные интересы. По мнению правительства, предоставленные им льготы касались обезличенной категории арендаторов государственного имущества, относящихся к малому бизнесу, что не подпадает под законодательное понятие преференции, в связи с чем согласование постановлений с антимонопольным органом не требовалось, и Закон о защите конкуренции не нарушен. Оспариваемые постановления необоснованно признаны судом неопубликованными, поскольку были размещены в официальных печатных средствах массовой информации и на официальном сайте правительства в сети Интернет. Также правительство указывает, что удовлетворение судом заявленного требования приводит не к устранению признанных преференцией льгот и увеличению за счет этого доходов бюджета города, а к распространению этих льгот на всех арендаторов, что уменьшает доходы бюджета.

Рассмотрев заявление правительства и изучив материалы дела коллегия судей пришла к выводу о наличии оснований для передачи дела в Президиум для рассмотрения вопроса о пересмотре оспариваемых судебных актов в порядке надзора в связи со следующим.

Постановлением правительства от 30.12.2008№ 1218-ПП в его первоначальной редакции, ограниченной сроком действия на 2009 год (пункт 1) и не оспаривавшейся заявителями, были предусмотрены меры государственной имущественной поддержки организаций и предприятий арендующих объекты нежилого фонда, находящиеся в собственности города Москвы.

В силу пункта 1.2 названного постановления для субъектов малого предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки малого предпринимательства Москвы, такая поддержка обеспечивалась установлением ставки арендной платы на год в размере 1000 руб. за кв. метр по действующим и заключаемым на новый срок, а также вновь заключаемым договорам аренды на нежилые помещения, находящиеся в имущественной казне города Москвы, за исключением переданных в субаренду.

Пунктом 3 постановления правительства от 29.09.2009 № 1479-ПП было установлено, что в отношении договоров аренды, заключенных до 1 января 2010 года с субъектами малого предпринимательства города Москвы по итогам торгов по передаче в аренду объектов нежилого фонда находящихся в имущественной казне города Москвы, расчет арендной платы производится по ставке, определенной по результатам торгов.

Соответственно, пунктом 8.3 постановления правительства от 29.09.2009 № 1479-ПП пункт 1.2 постановления правительства от 30.12.2008№ 1218-ПП был изложен в иной редакции: «Предоставить право на государственную имущественную поддержку субъектам малого предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки малого предпринимательства Москвы, в виде установления ставки арендной платы в размере 1000 руб. за кв. метр в год на 2009 год, 1200 руб. за кв. метр в год на 2010 год по действующим и заключаемым на новый срок, а также вновь заключаемым договорам аренды на нежилые помещения, находящиеся в имущественной казне города Москвы, в том числе на нежилые помещения, арендуемые организациями, образующими инфраструктуру поддержки малого предпринимательства Москвы, у казенных предприятий города Москвы, за исключением договоров аренды заключаемых по результатам торгов по передаче объектов нежилого фонда, находящихся в имущественной казне города Москвы, в аренду субъектам малого предпринимательства». Неизменным осталось то, что эта мера имущественной поддержки не распространялась на помещения сданные в субаренду.

Как указывали заявители, они получили помещения в аренду по результатам торгов, но в 2009 году вносили арендную плату исходя из 1000 рублей за кв. метр в год, а с 2010 года должны были уплачивать ее по ставке, определенной по результатам торгов. Это поставило их в неконкурентные условия, привело к образованию задолженности по арендной плате, расторжению договоров и выселению из занимаемых помещений на основании судебных актов Арбитражного суда города Москвы по ранее рассмотренным делам. По мнению заявителей сохранение правительством льгот по арендной плате лишь для субъектов малого предпринимательства, получивших помещения без торгов, привело к преобразованию этих льгот в преференции, предоставленные с нарушением Закона о защите конкуренции.

Соглашаясь с таким правовым подходом, суды, по мнению коллегии судей, не учли следующее.

Пункт 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции (в редакции действовавшей на дату принятия оспариваемых положений нормативных актов правительства) определял государственные или муниципальные преференции как предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

Пункт 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещал упомянутым органам предоставлять государственные или муниципальные преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 этого Закона (статьи 19-20).

В свою очередь, статья 19 Закона о защите конкуренции допускала возможность предоставления государственных и муниципальных преференций на основании правовых актов соответствующих органов, но в прямо названных этим Законом целях (включая поддержку малого и среднего бизнеса) и при получении предварительного письменного согласия антимонопольного органа.

Определенный статьей 20 Закона о защите конкуренции порядок обращения за получением такого согласия требует приложения проекта акта о предоставлении преференции и информации о хозяйствующем субъекте, которому имеется намерение ее предоставить: нотариально заверенные копии его учредительных документов, сведения за два предшествующих года о видах осуществляемой деятельности наименовании и объеме реализованных товаров, бухгалтерский баланс на последнюю отчетную дату, состав группы лиц, в которую этот хозяйствующий субъект входит.

Таким образом, исходя из сферы регулирования Закона о защите конкуренции, а также понятия, оснований и порядка предоставления государственных и муниципальных преференций к ним в любом случае не могут быть отнесены меры, равным образом улучшающие положение всех тех хозяйствующих субъектов одного или нескольких товарных рынков чье положение может быть улучшено без нарушения требований законодательства (в дальнейшем этот подход нашел отражение в пункте 5 части 4 статьи 19 Закона о защите конкуренции).

Также не подпадают под понятие преференций положения нормативных актов, действующие в отношении неопределенного круга лиц, если не будет доказано, что их применение приводит к избирательному предоставлению льгот лишь отдельным хозяйствующим субъектам, действующим на одном товарном рынке.

Что касается субъектов малого и среднего предпринимательства, то они выделены законодателем в отдельную социально-значимую категорию, нуждающуюся в особой защите и развитии.

В частности, Федеральным законом от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» установлена обязанность публичных органов власти содействовать развитию малого и среднего предпринимательства, в том числе посредством предоставления мер имущественной поддержки включая возможность установления льготных ставок арендной платы (часть 4 статьи 18).

Одновременно не исключена возможность деления общей категории субъектов малого бизнеса на более узкие группы, отвечающие в совокупности нескольким целям предоставления имущественной поддержки, закрепленным в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции (к примеру, льготы малому бизнесу в сфере образования Однако в любом случае внутри такой льготируемой группы должно соблюдаться правило о предоставлении поддержки неизбирательным образом всем лицам, в отношении которых это допускается законодательством.

В данном случае такие правила правительством соблюдены.

Согласно статистике, опубликованной на официальном сайте Департамента поддержки и развития малого и среднего предпринимательства города Москвы, в 2010 году указанных предприятий имелось около 200 тысяч и в них работало порядка 2 миллионов 400 тысяч человек. Причем субъекты малого бизнеса были созданы в разных сферах экономики и осуществляли деятельность на различных товарных рынках.

Оспариваемые меры имущественной поддержки в виде единой пониженной ставки арендной платы предоставлены всем субъектам малого бизнеса, кто арендует помещения у города Москвы в собственных производственных целях (не сдавая в субаренду) по ставкам устанавливаемым в нормативном порядке городом Москвой в соответствии с заключенными не на торгах договорами аренды.

Таким образом, льгота предоставлена не по принципу персонального избирательного предпочтения одних субъектов малого бизнеса другим, а исходя из оснований приобретения ими права аренды имущества города Москвы и характера его использования.

Предоставление аналогичных мер имущественной поддержки тем субъектам малого предпринимательства, которые по своей инициативе участвовали в торгах за право аренды и по их результатам фактически сами определили себе размер арендной платы (ставшей затем условием договора), не представляется возможным, поскольку это иной законодательный механизм формирования арендной платы, исключающий ее регулирование арендодателем и не допускающий установления в размере, отличном от зафиксированного на торгах (статья 432, пункт 3 статьи 447, пункт 5 статьи 448 Гражданского кодекса).

Более того, пересмотр в сторону уменьшения по соглашению сторон или в одностороннем порядке цены заключенного на торгах договора аренды государственного или муниципального имущества запрещен нормами самого антимонопольного законодательства (пункты 40, 114 Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 № 67 на основании части 5 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции).

При этих условиях пониженные ставки арендной платы установленные правительством абсолютно всем субъектам малого предпринимательства, в отношении которых оно могло их установить без нарушения требований законодательства, являются льготным режимом особой социально-значимой категории участников гражданского оборота и не могут рассматриваться в качестве преференций отдельным хозяйствующим субъектам, персонально обеспечивающим им более выгодные условия деятельности.

Данный вывод подтверждается и тем обстоятельством, что на практике невозможно осуществить единовременное и единое снижение регулируемых ставок арендной платы для всех субъектов малого предпринимательства в порядке, предусмотренном Законом о защите конкуренции для предоставления преференций, требующим их согласования с антимонопольным органом индивидуально по каждому получателю.

Этот подход подтверждается и последующим развитием законодательства. Так, в Закон о защите конкуренции были внесены изменения, упраздняющие согласование с антимонопольным органом преференций (персональных льгот), предоставляемых субъектам малого и среднего предпринимательства в соответствии с федеральными региональными, муниципальными и межмуниципальными программами их развития и поддержки (пункт 4 части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции, введенный Федеральным законом от 06.12.2011 № 401-ФЗ).

Поэтому в настоящее время предоставление субъектам малого и среднего предпринимательства каких-либо льгот (иных привилегий посредством принятия нормативных или индивидуальных правовых актов является нарушением требований Закона о защите конкуренции, только если льготы отвечают понятию преференций, но не отвечают критериям их соответствия целевым программам поддержки названных субъектов (несоблюдение порядка) либо влекут негативные последствия для конкуренции, запрещенные частью 1 статьи 15 названного Закона.

Также суды не обратили внимание на то, что удовлетворение заявленных обществом и предпринимателем требований влечет не предписанные законодательством последствия.

Согласно статье 1 Закона о защите конкуренции, он определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; а также недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В силу статьи 15 Закона о защите конкуренции установление публичными органами преференций в нарушение установленного порядка является одним из видов нарушения ими общего запрета на принятие актов и совершение действий, направленных на недопущение, ограничение устранение конкуренции.

Как следует из статьи 21 Закона о защите конкуренции последствием нарушения порядка предоставления и (или) использования государственной или муниципальной преференции является принятие мер направленных на возврат полученного в качестве необоснованной преференции, то есть отмена на будущее персональных льгот и устранение уже возникших имущественных последствий их предоставления.

Требования, заявленные обществом и предпринимателем в настоящем деле, направлены не на отмену предоставленных правительством льгот по арендной плате, а на предоставление их еще большему числу лиц за счет бюджета города Москвы.

Такие последствия незаконного предоставления преференций Законом о защите конкуренции не предусмотрены и противоречат мерам применяемым в силу его положений в целях прекращения нарушения антимонопольного законодательства и обеспечения восстановления конкуренции (статья 23 Закона о защите конкуренции).

Результат рассмотрения спора судом искажает характер и цели применения института торгов и исключает рыночный механизм формирования арендной платы через торги. Лица, относящиеся к субъектам малого и среднего предпринимательства, смогут неограниченно повышать цену на торгах, поскольку в случае победы будут уплачивать не ее, а минимальную, общую для всех арендную плату.

Признавая постановления правительства в оспариваемой заявителями части противоречащими пункту 2 статьи 59 Бюджетного кодекса, суды исходили лишь из того, что постановление о проекте закона о бюджете города Москвы имеет более раннюю дату принятия (22.09.2009). При этом не были учтены и рассмотрены возражения правительства о соответствии между собой положений этих постановлений, хотя согласно названной норме после внесения проекта закона о бюджете на рассмотрение представительного органа власти запрещено принятие только законов, приводящих к изменению доходов бюджетов текущего года.

Учитывая продление срока действия оспариваемого пункта 1.2 постановления правительства от 30.12.2008 № 1218-ПП на 2011 год принятые по настоящему делу судебные акты привели к неопределенности по вопросу о том, в каком размере подлежала внесению (взысканию судами) арендная плата со стороны субъектов малого бизнеса приобретших право аренды на торгах, в том числе после 01.01.2011.

Признавая оспариваемые постановления частично недействующими вследствие их ненадлежащего опубликования, суд исходил из того, что согласно части 4 статьи 19 Закона города Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы» правовые акты Мэра, правительства органов исполнительной власти города Москвы публикуются в официальных изданиях Мэра и Правительства Москвы – журнале «Вестник Мэра и Правительства Москвы» и газете «Тверская, 13». Тираж этих изданий ограничен, и представитель правительства не смог пояснить на заседании суда, каким образом хозяйствующие субъекты могут ознакомиться с публикуемой в них информацией.

В этой связи коллегия судей отмечает, что приведенное судом обоснование применимо к любым опубликованным в таком порядке актам упомянутых органов города Москвы и ставит под сомнение законность всей их совокупности. Также подобное обоснование должно приводить к иному правовому результату: неопубликование акта, повлекшего тем не менее правовые последствия, влечет его незаконность в целом, а не в части отдельных выборочных формулировок, которые не устраивают конкретных заявителей. В свою очередь, коллегия судей полагает, что опубликование нормативного правового акта в определенном законом официальном издании не может рассматриваться как его неопубликование Подобный способ обнародования, сочетаемый с размещением актов на официальных сайтах в сети Интернет, в настоящее время является общераспространенным и обеспечивает всем заинтересованным лицам возможность ознакомления с содержанием и реквизитами принятых актов В данном конкретном случае заявители оспаривали постановления, не ссылаясь на сложности с их ознакомлением и не представляя их текст суду. В материалах дела оспариваемые постановления отсутствуют, что не создало суду трудностей с изучением и оценкой их содержания.

При таких обстоятельствах, в силу статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело подлежит передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра оспариваемых судебных актов в порядке надзора.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 300, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Передать в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дело № А40-145073/10-2-745 Арбитражного суда города Москвы для пересмотра в порядке надзора решения от 03.11.2011 и постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 07.02.2012.

2. Предложить лицам, участвующим в деле, представить в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в срок до 20.08.2012 отзыв на заявление о пересмотре судебных актов в порядке надзора.

Председательствующий ______________ Ю.Ю.Горячева судья Судья ______________ Е.Ю.Валявина Судья ______________ С.В.Сарбаш