Решение Верховного суда: Определение N 55-АПГ17-3 от 20.09.2017 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№55-АПГ17-3

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва «20» сентября 2017 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е В . и Калининой Л. А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Закорецкого Р.В. на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 11 июля 2017 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании постановления Верховного Совета Республики Хакасия от 31 мая 2017 года № 1401-38 «О соответствии вопросов, предлагаемых для вынесения на референдум Республики Хакасия, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2012 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и постановления избирательной комиссии Республики Хакасия от 1 июня 2017 года № 10/88-7 «Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Республики Хакасия».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Закорецкого Р.В. - Мозговой И.М поддержавшей доводы апелляционной жалобы, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

29 апреля 2017 года состоялось собрание инициативной группы по проведению референдума Республики Хакасия под председательством Закорецкого Р.В., принявшее решение о выдвижении инициативы проведения референдума Республики Хакасия и предложившее для вынесения на референдум Республики Хакасия следующие вопросы:

«1. Доверяете ли Вы Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия Зимину В.М.?»;

«2. Одобряете ли Вы социально-экономическую политику проводимую Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия Зиминым В.М.?»;

«3. Считаете ли Вы, что Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия должен нести ответственность за социально-экономическую ситуацию, сложившуюся в Республике Хакасия?».

Полномочиями действовать от имени инициативной группы по проведению референдума Республики Хакасия наделен Закорецкий Р.В.

2 мая 2017 года инициативная группа по проведению референдума Республики Хакасия обратилась в избирательную комиссию Республики Хакасия с ходатайством о регистрации данной группы, которая постановлением от 16 мая 2017 года № 9/81-7 «О рассмотрении ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению референдума Республики Хакасия» направила ходатайство и приложенные к нему документы в Верховный Совет Республики Хакасия, уполномоченный принимать решение о назначении референдума.

31 мая 2017 года Верховным Советом Республики Хакасия издано постановление № 1401-38, пунктом 1 которого указанные выше вопросы признаны не соответствующими требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2012 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

1 июня 2017 года избирательной комиссией Республики Хакасия издано постановление № 10/88-7, пунктом 1 которого инициативной группе по проведению референдума Республики Хакасия в регистрации отказано.

Закорецкий Р.В. обратился в Верховный Суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением, в котором просил отменить названные постановления Верховного Совета Республики Хакасия и избирательной комиссии Республики Хакасия «Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Республики Хакасия».

В обоснование своих требований заявитель ссылался на нарушение данными постановлениями положений статьи 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статей 7 и 8 Закона Республики Хакасия от 25 сентября 2006 года № 50-ЗРХ «О референдуме Республики Хакасия», а также на отсутствие в указанных постановлениях мотивов принятых решений.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 11 июля 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Закорецкий Р.В. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы Верховным Советом Республики Хакасия, избирательной комиссией Республики Хакасия и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований определяются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в силу пункта 6 статьи 1 которого федеральные законы конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или референдуме противоречат данному федеральному закону, применяются нормы указанного федерального закона.

Законодательство Республики Хакасия о референдуме основывается на Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации и состоит из Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия «О референдуме Республики Хакасия» и иных нормативных правовых актов Республики Хакасия.

В соответствии с пунктом 6 статьи 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум требованиям статьи 12 данного федерального закона в порядке и сроки которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

Согласно положениям статьи 12 этого же федерального закона на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом (пункт 2). Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод (пункт 5). Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации (пункт 6). Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7). На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

В соответствии с частью 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», иными федеральными законами конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 88, частями 1 и 2 статьи 89 Конституции Республики Хакасия предусмотрено, что исполнительную власть Республики Хакасия осуществляет Правительство Республики Хакасия, возглавляемое Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия является высшим должностным лицом Республики Хакасия избирается на пять лет гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Республики Хакасия и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Постановлением Верховного Совета Республики Хакасия от 31 мая 2017 года № 1401-38 названные выше вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум Республики Хакасия, признаны не соответствующими требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а именно, как пояснил в заседании суда первой инстанции представитель Верховного Совета Республики Хакасия, пунктам 2, 6 и 7 данной статьи.

Статьей 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регламентированы основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно подпункту «д» пункта 3 указанной статьи решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Одним из случаев досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего

исполнительного органа государственной власти субъекта Российской

Федерации) в силу подпункта «г» пункта 1 статьи 19 Федерального закона

«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» является отрешение его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. При этом основанием для утраты доверия Президента Российской Федерации является выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», либо установление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность. Аналогичная норма предусмотрена пунктом «г» части 1 статьи 99 Конституции Республики Хакасия.

Пунктом 3.1. статьи 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлено, что Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных настоящим федеральным законом.

Согласно пункту «ц» статьи 79 Конституции Республики Хакасия к ведению Верховного Совета Республики Хакасия относится принятие решения о недоверии (доверии) Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия.

Из приведенных норм Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует что вопрос о доверии или недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа

государственной власти субъекта Российской Федерации) является одним из основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и полномочием Президента Российской Федерации. При этом решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может служить основанием для его отрешения от должности Президентом Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что вопрос о доверии Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия, предложенный для вынесения на референдум Республики Хакасия инициативной группой по проведению референдума Республики Хакасия, правомерно признан Верховным Советом Республики Хакасия не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

При рассмотрении и разрешении административного дела, суд первой инстанции исходил из того, что вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум Республики Хакасия инициативной группой по проведению референдума Республики Хакасия, сводятся к оценке эффективности деятельности действующего Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия как высшего должностного лица Республики Хакасия.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с таким выводом согласна.

Статьей 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регламентированы основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 и подпункту «б» пункта 2 данной статьи высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проекты программ социально экономического развития субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации» должностные лица органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации несут предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации ответственность, в том числе за недостижение запланированных результатов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, включая установленные государственными программами субъекта Российской Федерации показатели эффективности их реализации.

Пунктом «м» статьи 96 Конституции Республики Хакасия предусмотрено, что Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия представляет Верховному Совету Республики Хакасия для утверждения разработанные Правительством Республики Хакасия проекты программ социально-экономического развития Республики Хакасия, обеспечивает их исполнение и представляет отчеты об их исполнении.

Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 26.3.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также постановлено высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 апреля года, следующего за отчетным представлять в Правительство Российской Федерации доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их планируемых значениях на 3-летний период, а Правительству Российской Федерации представлять Президенту Российской Федерации ежегодно, до 1 мая, доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам отчетного года с учетом динамики показателей за 3-летний период предшествующий отчетному периоду.

Таким образом, оценка эффективности деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в том числе по вопросу достижения запланированных результатов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Указом Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что вопрос об одобрении социально экономической политики, проводимой Главой Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия, предложенный для вынесения на референдум Республики Хакасия инициативной группой по проведению референдума Республики Хакасия, также правомерно признан Верховным Советом Республики Хакасия не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Равно как правомерно признан не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вопрос об ответственности Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия за социально-экономическую ситуацию сложившуюся в Республике Хакасия, поскольку, как указано выше должностные лица органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации несут предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации ответственность, в том числе за недостижение запланированных результатов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, включая установленные государственными программами субъекта Российской Федерации показатели эффективности их реализации, в соответствии с пунктом 1 статьи 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На основании пункта 3.1. этой же статьи Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности, в том числе, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Как следует из подпункта 53 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», референдум - это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений. Между тем из вопросов, предложенных для вынесения на референдум Республики Хакасия инициативной группой 29 апреля 2017 года не усматривается, в целях принятия каких решений инициативная группа имеет намерение провести референдум, с учетом того, что проведения референдума по вопросам доверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), одобрения проводимой им социально-экономической политики и его ответственности за социально-экономическую ситуацию, сложившуюся в субъекте Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Хакасия не предусмотрено. Отсутствие таких целей не позволяет отличить вопросы, предложенные для вынесения на референдум Республики Хакасия инициативной группой 29 апреля 2017 года, от опроса общественного мнения.

Из вышеизложенного следует, что оснований для отмены оспариваемого по настоящему административному делу постановления Верховного Совета Республики Хакасия у суда первой инстанции не имелось, поскольку вопросы, предложенные для вынесения на референдум Республики Хакасия инициативной группой 29 апреля 2017 года, не соответствовали пунктам 2, 6 и 7 статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Оспариваемое постановление избирательной комиссии Республики Хакасия «Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Республики Хакасия» издано в соответствии с пунктом 11 статьи 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которым установлено, что избирательная комиссия отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 этого же федерального закона.

В этой связи у суда первой инстанции отсутствовали основания и для отмены оспариваемого постановления избирательной комиссии Республики Хакасия «Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Республики Хакасия».

Вопреки доводам Закорецкого Р.В. о необходимости отмены оспариваемого постановления Верховного Совета Республики Хакасия в связи с нарушением срока, установленного пунктом 7 статьи 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации предусматривающим обязанность законодательного (представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем через пять дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации и приложенных к нему документов уведомить об этой инициативе Президента Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, названная в указанной норме обязанность имеет информационный характер и согласования с названными органами государственной власти решения о соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предполагает, поэтому данные доводы как основанные на неверном толковании пункта 7 статьи 36 указанного федерального закона отмену оспариваемого постановления Верховного Совета Республики Хакасия не влекут.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным. Доводы апелляционной жалобы Закорецкого Р.В. служить поводом для отмены решения суда не могут. Данные доводы повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, проверялись судом и получили правильную оценку в решении. Указанные доводы основаны на неверном толковании Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 11 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Закорецкого Р.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи