Решение Верховного суда: Определение N 46-АПГ12-14 от 24.10.2012 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № 46-АПГ12-14

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 2! 4 о к т я б р я 2 0 1 2 г од а .

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Еременко Т.И. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Тихонове М.Д рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области на решение Самарского областного суда от 10 июля 2012 года, которым частично удовлетворено заявление Сухинина Д.Ю.: признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статьи 2.6, 2.7, 2.8, пункт 10 статьи 11.2, пункт 12 статьи 11.2 в части возложения на должностных лиц органов местного самоуправления полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7 и 2.8 закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области», закона Самарской области от 1 ноября 2007 года № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителя Самарской Губернской Думы Ляопарова Р.В. и представителя Губернатора Самарской области Попова С.С поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Сухинин Д.Ю. обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании недействующим закона Самарской области от 1 ноября 2007 года № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».

В обоснование заявления Сухинин Д.Ю. указал, что статья 11.2 названного закона Самарской области противоречит части 1 статьи 1.1, части 6 статьи 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях подпункту «н» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и нарушает его право на привлечение к административной ответственности в порядке, установленном федеральным законодательством. В силу статей 2, 17, 18, 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составление протоколов об административных правонарушениях не является полномочием органов местного самоуправления, следовательно, и их должностных лиц. Поэтому возложение статьей 11.2 закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» обязанности по составлению протоколов об административных правонарушениях на должностных лиц органов местного самоуправления осуществляющих полномочия в различных сферах Самарской области, не согласуется с названным Федеральным законом. Нормы, предоставляющие право законодателю субъекта Российской Федерации наделять должностных лиц органов местного самоуправления полномочием по составлению протоколов об административных правонарушениях, в действующем федеральном законодательстве отсутствуют.

Заявитель пояснил, что усматривает угрозу нарушения своих прав в возможности привлечения к административной ответственности за нарушение правил выгула собаки и курение табака (он является владельцем собаки и курильщиком).

Решением Самарского областного суда от 10 июля 2012 года заявление Сухинина Д.Ю. удовлетворено частично: признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статьи 2.6, 2.7, 2.8, пункт 10 статьи 11.2, пункт 12 статьи 11.2 в части возложения на должностных лиц органов местного самоуправления полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7 и 2.8 закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области», закона Самарской области от 1 ноября 2007 года № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».

В апелляционных жалобах Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области ставится вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения заявления как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения суда.

Согласно пункту «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 1 ноября 2007 года принят закон Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» № 115-ГД.

Названный закон оспаривается Сухининым Д.Ю. как могущий повлечь нарушение его прав в результате применения норм, предусматривающих ответственность за курение табака в местах, определенных этим законом, и за выгуливание домашних животных в местах, определенных законом, и без поводка и (или) намордника.

Статьей 2.6 закона предусмотрена ответственность за курение табака на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, организациях культуры, на территориях и в помещениях образовательных организаций помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением специально отведенных для этого мест.

Статьей 2.7 закона предусмотрена ответственность за выгуливание домашних животных и птиц на детской и спортивной площадках, на газоне пляже, на территории образовательного учреждения.

Статьей 2.8 закона предусмотрена ответственность за выгуливание собак без поводка и (или) намордника (кроме щенков в возрасте до трех месяцев и декоративных пород собак).

Согласно статье 11.2 закона протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.6 закона, вправе составлять руководители государственных органов, органов местного самоуправления государственных и муниципальных организаций, их заместители (пункт 10); об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7-2.9, 2.27, 3.2, 4.1-4.11, 4.13, 4.18-4.21 закона, - должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере в сфере благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства (руководители департаментов, комитетов, управлений, их заместители, начальники отделов (инспекций, дирекций, комиссий, служб), их заместители, специалисты).

В соответствии со статьей 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации.

Признавая противоречащей федеральному законодательству и недействующей статью 2.6 закона Самарской области от 1 ноября 2007 года № 115-ГД, суд исходил из того, что в данном случае административная ответственность установлена по вопросу, имеющему федеральное значение, за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральным законом, поэтому она не могла быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

С выводом суда следует согласиться.

Правовые основы ограничения курения табака определены Федеральным законом от 10 июля 2001 года № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака».

Согласно статье 6 названного Федерального закона в целях снижения вредного воздействия табачного дыма запрещается курение табака на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, на воздушном транспорте при продолжительности полета менее трех часов, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, организациях культуры, на территориях и в помещениях образовательных организаций, в помещениях занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных местах для курения табака. На работодателя возлагается обязанность по оснащению специально отведенных мест для курения табака. Нарушение положений данной статьи влечет за собой привлечение к административной ответственности в соответствии с законодательством.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 10 июля 2001 года № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака» законодательство Российской Федерации об ограничении курения табака состоит из Федерального закона «Об ограничении курения табака», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, из чего следует, что вопрос ограничения курения табака имеет федеральное значение.

Административная ответственность за курение в вагонах (в том числе в тамбурах) пригородных поездов, в неустановленных для курения местах в поездах местного или дальнего сообщения либо на судах морского или внутреннего водного транспорта, либо на воздушных судах при продолжительности полета менее трех часов предусмотрена статьей 11.17 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Таким образом, правила и нормы, регулирующие вопросы ограничения курения табака, предусмотрены федеральным законом от 10 июля 2001 года № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака» и Кодексом РФ об административных правонарушениях.

При таких данных у суда не было оснований считать, что административная ответственность по вопросу, имеющему федеральное значение, за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральным законом, могла быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного не может явиться основанием к отмене решения суда довод апелляционной жалобы Самарской Губернской Думы о наличии у субъектов Российской Федерации права на осуществление опережающего законодательного регулирования, в данном случае на установление административной ответственности по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (за курение табака в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения и культуры, на территориях и в помещениях образовательных организаций, в помещениях, занимаемых органами государственной власти).

Правильным является вывод суда и в отношении статей 2.7, 2.8 закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».

Признавая названные нормы недействующими, суд обоснованно исходил из того, что в данном случае законодателем субъекта Российской Федерации также установлена административная ответственность за нарушения в сфере правоотношений, урегулированных федеральным законодательством Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно эпидемиологическом благополучии населения», Законом РФ от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии»; Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами «Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03», введенными в действие постановлением Главного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 года № 105; санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.1.7.2627-10 «Профилактика бешенства среди людей», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 6 мая 2010 года № 54; санитарными правилами СП 3.1.7.2835-11 «Профилактика лептоспирозной инфекции у людей», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 января 2011 года № 6; Правилами содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР утвержденными Минжилкомхозом РСФСР 12 июня 1981 года, Минсельхозом РСФСР 24 июня 1981 года, Минздравом РСФСР 24 июня 1981 года, Минюстом РСФСР 3 июля 1981 года, Роспотребсоюзом 29 июня 1981 года.

Обосновывая свою позицию, суд сослался на статью 55 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», предусматривающую, что административная ответственность за нарушение санитарного законодательства устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации; на статью 23 Закона РФ от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии», согласно которой должностные лица и граждане, виновные в нарушении ветеринарного законодательства Российской Федерации, несут административную ответственность в соответствии с Законом РФ «О ветеринарии» и другими актами законодательства Российской Федерации.

Таким образом, в силу статьи 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях субъект Российской Федерации (Самарская область) не вправе был устанавливать административную ответственность по вопросам имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение норм и правил предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Довод апелляционной жалобы Самарской Губернской Думы о том, что статьи 2.7 и 2.8 закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» приняты по вопросам упорядочения отношений в сфере обращения с домашними животными, а такие вопросы, как направленные на обеспечение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (абзац 18 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, введенный вступившим в силу с 1 января 2012 года Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ), относятся к вопросам благоустройства территории поселения (городского округа) и решаются органами местного самоуправления, основан на неправильном толковании норм материального права и не может явиться основанием к отмене решения суда.

С учетом того, что нормы статей 2.6, 2.7, 2.8 закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области признаны принятыми с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и противоречащими федеральному законодательству, у суда имелись основания и для признания противоречащими федеральному законодательству норм пункта 10 статьи 11.2 и пункта 12 статьи 11.2 в части возложения на должностных лиц органов местного самоуправления полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7, 2.8 закона.

Что касается доводов апелляционных жалоб о непредставлении заявителем доказательств нарушения оспариваемым законом его прав и свобод то они основанием к отмене решения явиться не могут.

В заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав заявителя.

Заявитель, обращаясь в суд, указал, что является курильщиком и владельцем собаки, угрозу нарушения своих прав усматривает в возможности применения норм, предусматривающих ответственность за курение табака

в местах, определенных законом Самарской области от 1 ноября 2007 года № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области», и за выгуливание домашних животных в местах, определенных этим законом, и без поводка и (или) намордника.

Не усматривая оснований к отмене решения суда по доводам апелляционных жалоб, руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Самарского областного суда от 10 июля 2012 года оставить без изменения, апелляционные Аалобы Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области V без удовлетворения.

Председательствующи

Судьи