Актуально на:
19 сентября 2019 г.

Решение Верховного суда: Определение N 48-АПГ17-7 от 31.05.2017 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№48-АПГ17-7

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ г. Москва 3 1 мая 2 0 1 7 г.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкйной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации Карталинского городского поселения Челябинской области о признании недействующими решений Совета депутатов Карталинского городского поселения Челябинской области от 28 апреля 2016 года № 48 «О передаче полномочий по решению вопросов местного значения Карталинского городского поселения» и от 8 июня 2016 года № 69 «Об одобрении в ранее принятой редакции решения Совета депутатов Карталинского городского поселения от 28 апреля 2016 года № 48»

по апелляционной жалобе Совета депутатов Карталинского городского поселения Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 13 февраля 2017 года, которым административное исковое заявление администрации Карталинского городского поселения Челябинской области удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкйной Т.Е., возражения на апелляционную жалобу представителей администрации Карталинского городского поселения Челябинской области Василькова Г.А., Мятченко К.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

28 апреля 2016 года Советом депутатов Карталинского городского поселения Челябинской области (далее - Совет депутатов Карталинского городского поселения) принято решение № 48 «О передаче полномочий по решению вопросов местного значения Карталинского городского поселения» (далее - решение от 28 апреля 2016 года № 48).

Решением от 28 апреля 2016 года № 48 от администрации Карталинского городского поселения Челябинской области (далее администрация Карталинского городского поселения) с 1 июля 2016 года на срок полномочий Совета депутатов Карталинского городского поселения третьего созыва в администрацию Карталинского муниципального района Челябинской области (далее - администрация Карталинского района переданы указанные в решении полномочия по решению вопросов местного значения (пункт 1), в целях осуществления указанных в решении полномочий в бюджет Карталинского муниципального района Челябинской области (далее - Карталинский район) переданы межбюджетные трансферты на 2016 год в размере 39 880,1 тыс. руб. (пункт 2, приложение 1), предусмотрено финансовое обеспечение указанных в решении полномочий путем предоставления бюджету Карталинского района иных межбюджетных трансфертов, предусмотренных в составе бюджета Карталинского городского поселения Челябинской области (далее - Карталинское городское поселение на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) (пункт 3), утвержден проект соглашения о передаче полномочий по решению вопросов местного значения Карталинского городского поселения (пункт 4, приложение 2), администрации Карталинского городского поселения предписано заключить с администрацией Карталинского района соглашение о передаче указанных в решении полномочий не более чем на срок полномочий Совета депутатов Карталинского городского поселения (пункт 5), главе Карталинского городского поселения Челябинской области (далее - глава Карталинского городского поселения) предписано провести необходимые мероприятия в рамках трудового законодательства (вручить уведомления о предстоящем сокращении штата и увольнении сотрудников провести увольнение и расчет сотрудников) (пункт 6), решение направлено в Собрание депутатов Карталинского муниципального района Челябинской области (далее - Собрание депутатов Карталинского района) и в администрацию Карталинского района для рассмотрения и заключения соглашения.

Решение от 28 апреля 2016 года № 48 главой Карталинского городского поселения подписано и обнародовано не было по причине несогласия с ним.

8 июня 2016 года Советом депутатов Карталинского городского поселения принято решение № 69 «Об одобрении в ранее принятой редакции решения Совета депутатов Карталинского городского поселения от 28 апреля 2016 года № 48» (далее - решение от 8 июня 2016 года № 69), которым одобрено и принято в ранее принятой редакции решение от 28 апреля 2016 года № 48 (пункты 1 и 2), оно направлено главе Карталинского городского поселения для исполнения (пункт 3), предусмотрено, что решение вступает в силу со дня его принятия и подлежит официальному опубликованию в газете «Карталинская новь» (пункт 4).

Решение от 8 июня 2016 года № 69 с прилагаемым к нему текстом решения от 28 апреля 2016 года № 48 опубликовано в газете «Карталинская новь» от 18 июня 2016 года № 6.

Администрация Карталинского городского поселения обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня принятия решения от 28 апреля 2016 года № 48 и решения от 8 июня 2016 года № 69 со ссылкой на то, что при их принятии были нарушены положения статей 12, 130, 132 Конституции Российской Федерации, статей 4, 7, 15, 17, 49 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ статей 1, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ Устава Карталинского городского поселения и Регламента Совета депутатов Карталинского городского поселения, утвержденного решением Совета депутатов Карталинского городского поселения от 9 марта 2006 года № 2-н (далее - Регламент), что оспариваемыми решениями допущено вмешательство в регулирование договорных отношений и в самостоятельное решение вопросов местного значения.

По мнению административного истца, проекты оспариваемых решений внесены неуполномоченным лицом, решения приняты неуполномоченным органом, основаны на недействующем нормативном правовом акте, являются неисполнимыми, незаконно возлагают на главу Карталинского городского поселения обязанность произвести сокращение сотрудников администрации Карталинского городского поселения, нарушают основополагающие принципы равенства сторон и свободы договора, приняты с нарушением процедуры принятия муниципальных правовых актов.

Решением Челябинского областного суда от 13 февраля 2017 года административное исковое заявление администрации Карталинского городского поселения удовлетворено, признаны противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу решение от 28 апреля 2016 года № 48 и решение от 8 июня 2016 года № 69.

В апелляционной жалобе Совет депутатов Карталинского городского поселения ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции по мотивам несоответствия выводов суда, изложенных в решении обстоятельствам дела, просит решение отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований администрации Карталинского городского поселения в полном объеме.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе администрацией Карталинского городского поселения, прокуратурой Челябинской области представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.

Удовлетворяя административное исковое заявление администрации Карталинского городского поселения, суд первой инстанции исходил из того что предусмотренный оспариваемыми нормативными правовыми актами момент вступления их в силу (с момента принятия) противоречит положениям статей 14 и 15 Закона Челябинской области от 30 мая 2002 года № 87-30 «О нормативных правовых актах Челябинской области» (далее Закон Челябинской области от 30 мая 2002 года № 87-30), а также в нарушение требований части 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ оспариваемыми нормативными правовыми актами от администрации Карталинского городского поселения в администрацию Карталинского района переданы не часть, а все полномочия по решению вопросов местного значения.

Таким образом, суд первой инстанции вынес решение о проверке соответствия федеральному законодательству по двум вышеуказанным нормативным правовым актам.

Вместе с тем из материалов дела усматривается, что нормативным правовым актом, вступившим в силу, является решение от 8 июня 2016 года № 69, которым принято решение о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения Карталинского городского поселения. При этом принят он в редакции решения от 28 апреля 2016 года № 48, которое на основании пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ не вступило в силу в связи с неподписанием его главой Карталинского городского поселения.

Следовательно, самостоятельным нормативным правовым актом решение от 28 апреля 2016 года № 48 не является, а его текст является составной частью решения от 8 июня 2016 года № 69.

В связи с этим оспариваемым нормативным правовым актом в силу положений статей 208, 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в данном случае является решение от 8 июня 2016 года № 69, содержащее текст решения от 28 апреля 2016 года № 48. Поэтому рассмотрение и вынесение судом решения по двум нормативным правовым актам является неправомерным.

Оценивая законность установления даты вступления в силу решения от 8 июня 2016 года № 69 со дня его принятия, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о несоблюдении правил введения данного нормативного правового акта в действие.

Поскольку муниципальные нормативные правовые акты не относятся к нормативным правовым актам Челябинской области (статьи 1, 2 Закона Челябинской области от 30 мая 2002 года № 87-30), ссылка суда первой инстанции на данный закон является ненадлежащей.

Вместе с тем из взаимосвязанных положений пункта 6 части 1 статьи 44, части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и части 3 статьи 21 Устава Карталинского городского поселения следует, что оспариваемый нормативный правовой акт, которым исходя из его предмета правового регулирования затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежит вступлению в силу после официального опубликования его полного текста в газете «Карталинская новь».

В нарушение указанных требований в пункте 4 решения от 8 июня 2016 года № 69 указано на вступление в силу со дня его принятия.

Указанное нарушение является самостоятельным и достаточным основанием для признания пункта 4 решения от 8 июня 2016 года № 69 в части, предусматривающей его вступление в силу со дня принятия, не действующим.

Что касается иных выводов суда первой инстанции, положенных в основу решения об удовлетворении административного искового заявления то с ними Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласиться не может, поскольку они не соответствуют обстоятельствам дела и основаны на неверном толковании норм материального права.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 130, частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Перечень вопросов местного значения городского поселения определен частью 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

В силу требований абзацев первого и третьего части 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - передача части полномочий). Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Аналогичные положения закреплены в пункте 2 статьи 5 Устава Карталинского городского поселения - муниципального образования входящего в состав Карталинского района.

Нормы, касающиеся порядка заключения соглашений о передаче части полномочий, в Уставе Карталинского городского поселения отсутствуют Такой порядок определен Положением о порядке заключения соглашений органами местного самоуправления муниципального образования Карталинского городского поселения с органами местного самоуправления Карталинского района о передаче (принятии) осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения (новая редакция утвержденным решением Совета депутатов Карталинского городского поселения от 25 января 2016 года № 1 (далее - Положение о порядке заключения соглашений).

Из системного толкования пунктов 2.1, 2.2, 3.1 Положения о порядке заключения соглашений следует, что:

инициаторами передачи части полномочий могут выступать Совет депутатов Карталинского городского поселения, Собрание депутатов Карталинского района, администрация Карталинского городского поселения;

полномочия по разработке и принятию решения о передаче части полномочий, а также по контролю за его исполнением возложены на Совет депутатов Карталинского городского поселения;

администрация Карталинского городского поселения вправе участвовать в разработке проектов решения и соглашения о передаче части полномочий, на основании принятого Карталинским городским поселением решения о передаче части полномочий заключает соглашение о передаче части полномочий и исполняет его.

Во исполнение приведенных положений нормативных правовых актов Совет депутатов Карталинского городского поселения принял решение от 28 апреля 2016 года № 48, которое не было подписано и обнародовано главой Карталинского городского поселения.

В соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, пунктом 4 статьи 21 Устава Карталинского городского поселения вопрос о передаче части полномочий был повторно рассмотрен Советом депутатов Карталинского городского поселения решением от 8 июня 2016 года № 69, принятым большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, текст решения от 28 апреля 2016 года № 48 был вновь одобрен и решение принято в ранее принятой редакции.

Разрешая по существу настоящий спор, суд первой инстанции согласился с доводами административного истца и, указав, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов были нарушены положения части 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ удовлетворил на этом основании административное исковое заявление.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, проанализировав приведенные положения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Устава Карталинского городского поселения, Положения о порядке заключения соглашений в их взаимосвязи, а также содержание оспариваемого нормативного правового акта, с таким выводом суда первой инстанции согласиться не может.

В части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов) приведен перечень из 39 вопросов местного значения городского поселения.

Право органов местного самоуправления городского поселения за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений решать ряд иных, не предусмотренных статьей 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ вопросов, предусмотрено частью 1 статьи 14' данного федерального закона.

Не являющийся исчерпывающим круг полномочий органов местного самоуправления, осуществляемых в целях решения вопросов местного значения, определен в части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

В пункт 1 статьи 5 Устава Карталинского городского поселения (в редакции решений Совета депутатов Карталинского городского поселения от 2 марта 2011 года № 21, от 31 августа 2011 года № 92, от 9 декабря 2011 года № 129, от 17 октября 2012 года № 88, от 3 июля 2013 года № 45, от 31 марта 2014 года № 27, от 16 июня 2015 года № 66) включено 40 вопросов местного значения Карталинского городского поселения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава Карталинского городского поселения (в этой же редакции) к полномочиям администрации Карталинского городского поселения отнесено решение 40 вопросов местного значения и осуществление иных полномочий в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Челябинской области настоящим Уставом, решениями Совета депутатов поселения.

Анализируя содержание текста пункта 1 решения от 28 апреля 2016 года № 48, включенного в решение от 8 июня 2016 года № 69, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации усматривает, что в соответствии с оспариваемым нормативным правовым актом органам местного самоуправления Карталинского района переданы полномочия по осуществлению 38 вопросов местного значения Карталинского городского поселения.

При этом остались не переданными такие полномочия, как рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение бюджета поселения утверждение отчета об исполнении бюджета поселения, установление изменение и отмена местных налогов и сборов поселений, распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, а также полномочия, предусмотренные частью 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Учитывая изложенное, является очевидным вывод о том, что в данном случае осуществлена передача не всех, как указал суд первой инстанции, а лишь части полномочий по решению вопросов местного значения Карталинского городского поселения, что в полной мере соотносится с положениями части 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, которым оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит.

Тот факт, что формулировка пункта 1 решения от 28 апреля 2016 года № 48, включенного в решение от 8 июня 2016 года № 69, фактически воспроизводит положения части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ сам по себе повлечь удовлетворение административного искового заявления не может, поскольку каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, это не противоречит и на передачу всех, а не части полномочий по решению вопросов местного значения городского поселения это не указывает.

Нельзя признать обоснованной ссылку в решении на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта, возлагающего на главу Карталинского городского поселения обязанность по проведению необходимых мероприятий в рамках трудового законодательства (вручить уведомления о предстоящем сокращении штата и увольнении сотрудников провести увольнение и расчет сотрудников), части 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Данная норма Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусматривающая возможность образования местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района, правоотношения по передаче части полномочий не регулирует.

При этом возложение такой обязанности на главу Карталинского городского поселения соответствует подпункту 6 пункта 3 статьи 29 Устава Карталинского городского поселения, поскольку именно высшее должностное лицо муниципального образования руководит администрацией поселения, в том числе организует работу с кадрами, заключает трудовые договоры и осуществляет увольнение работников администрации.

Иных правовых оснований, свидетельствующих о несоответствии решения от 8 июня 2016 года № 69 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административное исковое заявление не содержит, не указывается на них и в решении суда первой инстанции.

Доводы административного истца о том, что проект оспариваемого решения внесен неуполномоченным лицом, что решение принято неуполномоченным органом с нарушением процедуры принятия муниципальных правовых актов, что им нарушены основополагающие принципы равенства сторон и свободы договора, не могут быть приняты во внимание, поскольку не учитывают требования части 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ во взаимосвязи с нормами Положения о порядке заключения соглашений, притом что существенные положения Регламента при принятии решения от 8 июня 2016 года № 69 были соблюдены.

При этом подлежат отклонению как несостоятельные доводы административного истца о том, что Положение о порядке заключения соглашений является недействующим. По делу достоверно установлено, что Положение о порядке заключения соглашений утверждено пунктом 1 решения Совета депутатов Карталинского городского поселения от 25 января 2016 года № 1, и на момент рассмотрения дела оно не оспорено и недействующим не признано.

Ссылки административного истца на неисполнимость оспариваемого нормативного правового акта также не влекут признание его недействующим, поскольку порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, в силу абзаца третьего части 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ должен быть установлен в соглашении о передаче полномочий. В данном случае проект соглашения о передаче полномочий, приведенный в приложении 2 к тексту решения от 28 апреля 2016 года № 48, включенного в решение от 8 июня 2016 года № 69, указанные положения содержит.

При таких обстоятельствах, поскольку решение от 8 июня 2016 года № 69 принято Советом депутатов Карталинского городского поселения как в пределах полномочий муниципального образования, так и в соответствии с компетенцией его представительного органа, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, а также процедуре его принятия, при этом по своему содержанию оно соответствует нормативным правовым актам, на нарушение которых указано в административном исковом заявлении, а равно иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, и не нарушает права и законные интересы административного истца, оснований для признания его недействующим (за исключением пункта 4 в части) у суда не имелось.

Следовательно, решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления о признании не действующим пункта 4 решения от 8 июня 2016 года № 69 в части, предусматривающей его вступление в силу со дня принятия, и об отказе в его удовлетворении в остальной части.

Учитывая конкретные обстоятельства настоящего дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что пункт 4 решения от 8 июня 2016 года № 69 в вышеназванной части подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Челябинского областного суда от 13 февраля 2017 года отменить. Принять по делу новое решение, которым признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4 решения Совета депутатов Карталинского городского поселения Челябинской области от 8 июня 2016 года № 69 «Об одобрении в ранее принятой редакции решения Совета депутатов Карталинского городского поселения от 28 апреля 2016 года № 48» в части, предусматривающей его вступление в силу со дня принятия.

В удовлетворении остальной части административного искового заявления администрации Карталинского городского поселения Челябинской области - отказать.

Председательствующий

Судьи

Аа
Аа
Аа
Идет загрузка...