Актуально на:
28 октября 2020 г.
Кодекс об административных правонарушениях, N 195-ФЗ | ст. 8.1 КоАП РФ

Статья 8.1 КоАП РФ. Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (действующая редакция)

Несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.48 настоящего Кодекса, -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.

Комментарий к ст. 8.1 КоАП РФ

Комментируемая ст. 8.1 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за несоблюдение экологических требований при:

осуществлении градостроительной деятельности и

эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства.

Объектом рассматриваемого административного правонарушения выступают общественные отношения, связанные с обеспечением исполнения экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства.

Значение терминов, образующих объект административного правонарушения, то есть "территориальное планирование", "градостроительное зонирование", "планировка территории", "архитектурно-строительное проектирование", "строительство", "капитальный ремонт", "реконструкция", "ввод в эксплуатацию", "эксплуатация", "вывод из эксплуатации", раскрывается в Градостроительном кодексе РФ.

В частности, территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п. 2 ст. 1); градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1); строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства) (п. 13 ст. 1).

Под реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (п. 14 ст. 1); под реконструкцией линейных объектов понимается изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов (п. 14.1 ст. 1).

Капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) представляет собой замену и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замену и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замену отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов (п. 14.2 ст. 1); капитальный ремонт линейных объектов представляет собой изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов (п. 14.3 ст. 1).

В соответствии с ч. 1 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Случаи, в которых подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной, перечислены в п. п. 1 - 6 ч. 3 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ, к ним относятся следующие:

необходимо изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения;

необходимы установление, изменение или отмена красных линий;

необходимо образование земельных участков в случае, если в соответствии с земельным законодательством образование земельных участков осуществляется только в соответствии с проектом межевания территории;

размещение объекта капитального строительства планируется на территориях двух и более муниципальных образований, имеющих общую границу (за исключением случая, если размещение такого объекта капитального строительства планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого объекта капитального строительства не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов);

планируются строительство, реконструкция линейного объекта (за исключением случая, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов). Правительством Российской Федерации могут быть установлены иные случаи, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории;

планируется размещение объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, и необходимых для обеспечения его функционирования объектов капитального строительства в границах особо охраняемой природной территории или в границах земель лесного фонда.

Согласно п. п. 1 - 2 ч. 4 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории, проект межевания территории. В соответствии с ч. 1 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Проект планировки территории согласно ч. 2 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Содержание основной части проекта планировки территории раскрывается в пп. "а" - "в" п. 1, п. п. 2, 3 ч. 3 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ. Содержание материалов по обоснованию проекта планировки территории раскрывается в п. п. 1 - 14 ч. 4 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ, подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Проект межевания территории, согласно ч. 3 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ, состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по обоснованию этого проекта. Основная часть проекта межевания территории, согласно ч. 4 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ, включает в себя текстовую часть и чертежи межевания территории. Содержание текстовой части проекта межевания территории раскрывается в п. п. 1 - 5 ч. 5 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ. Содержание чертежей межевания территории раскрывается в п. п. 1 - 5 ч. 6 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ. Необходимо отметить, что порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории рассматривается в ст. 45 Градостроительного кодекса РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ, архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику или иному правообладателю (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) земельного участка, а также раздела проектной документации "Смета на капитальный ремонт объекта капитального строительства" при проведении капитального ремонта объекта капитального строительства в случаях, предусмотренных ч. 12.2 данной статьи. В случае если документацией по планировке территории предусмотрено размещение объекта транспортной инфраструктуры федерального значения либо линейного объекта транспортной инфраструктуры регионального значения или местного значения, архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к такому объекту и его частям, строящимся, реконструируемым, в том числе в границах не принадлежащего застройщику или иному правообладателю (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) земельного участка.

Согласно ч. 1 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных ч. ч. 2, 3 и 3.1 ст. 49. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы. Застройщик или технический заказчик по своему выбору направляет проектную документацию и результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу, за исключением случаев, если в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ в отношении проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, предусмотрено проведение государственной экспертизы.

Предметом экспертизы, отмечается в п. п. 1, 2 ч. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, являются:

оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий, за исключением случаев проведения государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, указанных в ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, и проектной документации, указанной в ч. 3 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с п. 1 ч. 3.3 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ. При проведении государственной экспертизы проектной документации, в отношении которой проводится государственная экологическая экспертиза, оценка соответствия проектной документации требованиям в области охраны окружающей среды не осуществляется;

проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства в случаях, установленных ч. 2 ст. 8.3 Градостроительного кодекса РФ.

Как отмечается в п. п. 1, 2, 4 - 6 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, экспертиза не проводится в отношении проектной документации следующих объектов капитального строительства:

объекты индивидуального жилищного строительства, садовые дома;

жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки), в случае, если строительство или реконструкция таких жилых домов осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1 500 м2 и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности, за исключением объектов, которые в соответствии со ст. 48.1 являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами;

отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1 500 м2, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, установлены санитарно-защитные зоны или требуется установление таких зон, за исключением объектов, которые в соответствии со ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами;

буровые скважины, предусмотренные подготовленными, согласованными и утвержденными в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых или иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр. Экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства или реконструкции объекта капитального строительства не требуется получение разрешения на строительство, а также в отношении модифицированной проектной документации.

Кроме этого, экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства или реконструкции объекта капитального строительства не требуется получение разрешения на строительство. Экспертиза проектной документации не проводится в отношении разделов проектной документации, подготовленных для проведения капитального ремонта объектов капитального строительства (ч. 3 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ), также экспертиза результатов инженерных изысканий не проводится в случае, если инженерные изыскания выполнялись для подготовки проектной документации объектов капитального строительства, указанных в ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, а также в случае, если для строительства, реконструкции не требуется получение разрешения на строительство (ч. 3.1 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ).

В ч. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ указывается, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного ч. 1.1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с Градостроительным кодексом РФ подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ.

Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительного кодекса РФ. Случаи, в которых выдача разрешения на строительство не требуется, перечислены в п. п. 1, 1.1, 2 - 4, 4.1 - 4.4, 5 ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, к ним относятся следующие:

строительства, реконструкции гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства, реконструкции на садовом земельном участке жилого дома, садового дома, хозяйственных построек, определенных в соответствии с законодательством в сфере садоводства и огородничества;

строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства;

строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства;

строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования;

изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;

капитального ремонта объектов капитального строительства;

строительства, реконструкции буровых скважин, предусмотренных подготовленными, согласованными и утвержденными в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых или иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр;

строительства, реконструкции посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом;

строительства, реконструкции объектов, предназначенных для транспортировки природного газа под давлением до 0,6 мегапаскаля включительно;

иных случаях, если в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.

Как отмечается в ч. 1 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), проекту планировки территории в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию содержится в п. п. 1 - 5 ч. 6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ, к ним относятся следующие:

отсутствие документов, указанных в ч. ч. 3 и 4 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ;

несоответствие объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка;

несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство;

несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации;

несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением случаев, если указанные ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, принятым в случаях, предусмотренных п. 9 ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, и строящийся, реконструируемый объект капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, не введен в эксплуатацию.

Определенные вопросы вызывает то, как законодатель формулирует предмет рассматриваемого административного правонарушения. Как следует из названия ст. 8.1 КоАП РФ, предметом выступают "предприятия, сооружения или иные объекты", но в содержании ст. 8.1 КоАП РФ под предметом понимаются "здания, строения, сооружения и иные объекты капитального строительства", таким образом, отсутствует термин "предприятие" и используется термин "строение", который в настоящее время не употребляется в законодательстве.

Значение терминов раскрывается в ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ). В частности, здание - это результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных (п. 6 ч. 2); помещение - это часть объема здания или сооружения, имеющая определенное назначение и ограниченная строительными конструкциями (п. 14 ч. 2); помещение с постоянным пребыванием людей - это помещение, в котором предусмотрено пребывание людей непрерывно в течение более двух часов (п. 15 ч. 2); сооружение - это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов (п. 23 ч. 2); строительная конструкция - это часть здания или сооружения, выполняющая определенные несущие, ограждающие и (или) эстетические функции (п. 24 ч. 2).

Объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения образуют деяния (действия или бездействие), заключающиеся в несоблюдении экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства.

ПРИМЕР.

В Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. по делу N 304-АД14-453 отмечается, что объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.1 КоАП РФ, выражается в действиях или бездействии, состоящих в том числе в несоблюдении экологических требований при эксплуатации сооружений, иных объектов капитального строительства. Как усматривается из материалов дела, в адрес Управления Росприроднадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре поступила телефонограмма-уведомление, содержащая сведения о том, что 12 августа 2013 г. в 12.00 часов в районе ЗУ N 19 на Западно-Сургутском месторождении нефти, эксплуатацию которого осуществляет ОАО "Сургутнефтегаз", в результате аварийного разлива нефтесодержащей жидкости в объеме ориентировочно 0,15 м3 произошло загрязнение земельного участка, площадью ориентировочно 500 м2, с попаданием нефти в ручей. Данный разлив произошел вследствие инцидента на промысловом трубопроводе. По данному факту 24 сентября 2013 г. определением Управления Росприроднадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре N 1193-ЗК/40 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, которое постановлением от 22 ноября 2013 г. N 158-ЗК/40 прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения, поскольку не произошло негативное воздействие на окружающую среду в результате аварийного разлива нефти на земельном участке, что подтверждено результатами лабораторных исследований проб почв, отобранных на земельном участке в районе куста ЗУ-19 Западно-Сургутского месторождения, где имел место разлив нефтесодержащей жидкости.

В то же время Управлением Росприроднадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре в отношении ОАО "Сургутнефтегаз" возбуждено производство об административном правонарушении, ответственность за которое установлена ст. 8.1 КоАП РФ, по факту несоблюдения обществом экологических требований при эксплуатации объекта капитального строительства - нефтегазопровода d 219 мм "ЗУ-19 ДНС-4а". Согласно акту технического расследования причин и последствий отказа трубопровода от 14 августа 2013 г. причиной отказа послужила внутренняя коррозия по телу трубы. Трубопровод запущен в эксплуатацию в 1970 г. (капитальный ремонт производился в 2006 г.), является опасным для окружающей среды производственным объектом, входит в систему трубопроводов, эксплуатируемых ОАО "Сургутнефтегаз" на Западно-Сургутском месторождении нефти. 22 ноября 2013 г. должностным лицом Управления Росприроднадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре в отношении ОАО "Сургутнефтегаз" составлен протокол об административном правонарушении по признакам состава правонарушения, предусмотренного ст. 8.1 КоАП РФ. 20 декабря 2013 г. должностным лицом Управления Росприроднадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре ОАО "Сургутнефтегаз" привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.1 КоАП РФ. Арбитражные суды с выводами должностного лица согласились.

Согласно постановлению должностного лица и судебным актам деяние ОАО "Сургутнефтегаз" образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.1 КоАП РФ, поскольку оно, являясь юридическим лицом, ответственным за соблюдение требований законодательства в области окружающей среды на территории Российской Федерации и безопасную эксплуатацию промыслового трубопровода, допустило нарушение экологических требований, установленных п. 1 ст. 34, п. 1 ст. 39, п. 1 ст. 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Порядка продления срока безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений на опасных производственных объектах, утвержденного Приказом Минприроды РФ от 30 июня 2009 г. N 195 (действовавшего до 16 августа 2014 г.), и Правил по эксплуатации, ревизии, ремонту и отбраковке нефтепромысловых трубопроводов РД 39-132-94, утвержденных Приказом Минтопэнерго РФ от 30 декабря 1993 г., выразившееся в эксплуатации промыслового трубопровода - нефтегазопровода d 219 мм "ЗУ-19 ДНС-4а" свыше установленного срока без проведения экспертизы промышленной безопасности и продления срока эксплуатации.

ПРИМЕР.

В Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 07.12.2015 по делу N 309-АД15-12250 отмечается, что привлекая предпринимателя к ответственности, предусмотренной указанной нормой, административные органы исходили из несоблюдения предпринимателем экологических требований при эксплуатации сооружений, выразившемся в хранении нефтепродуктов на необорудованной надлежащим образом промышленной площадке (отсутствие обвалки, замкнутой системы ливневой канализации с очистными сооружениями и т.д.).

В соответствии с вышеуказанным Постановлением, деяние предпринимателя образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.1 КоАП РФ, поскольку он, являясь лицом, ответственным за соблюдение требований законодательства в области окружающей среды на территории Российской Федерации, допустил нарушение экологических требований, установленных Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в редакции, действовавшей в период рассмотрения спора), а именно: в силу положений ст. 1 экологическими требованиями (требованиями в области охраны окружающей среды, природоохранными требованиями) признаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды; п. 1 ст. 34 установлено, что размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды (при этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности); в соответствии с п. 1 ст. 39 юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов; размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 46). Ссылка на иную практику несостоятельна, поскольку по указанному делу установлены иные фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для квалификации правонарушения. При этом противоречат материалам дела доводы о том, что обществу вменяется несоблюдение правил промышленной безопасности.

Объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения часто образуют деяния в форме бездействия, что подтверждается материалами судебной практики.

ПРИМЕР.

Как следует из Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 12 января 2015 г. по делу N 308-АД14-1858, из оспариваемых судебных актов усматривается, что по результатам плановой выездной проверки управление вынесло Постановление от 4 сентября 2013 г. N 12-45-59-ЭП/1-4 о привлечении общества к административной ответственности по ст. 8.1 КоАП РФ. Основанием для привлечения общества к ответственности послужил вывод управления об осуществлении обществом деятельности с нарушением требований ст. ст. 25, 30 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ст. ст. 67, 73 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", выразившейся в том, что в 2012 г. общество не вело производственный контроль за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферных воздух, у директора общества отсутствует подготовка в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, на территории АЗС 3 и 4 отсутствуют локальные очистные сооружения, в которые должны поступать стоки.

Определенный интерес вызывает судебная практика, связанная с разграничением составов ст. 8.1 "Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов" и ст. 9.1 КоАП РФ "Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов".

ПРИМЕР.

В Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 10 июня 2015 г. по делу N 304-АД15-3492 отмечается, что, как следует из судебных актов, 14 октября 2013 г. в административный орган от общества поступило сообщение N 01-51-59-3016 о том, что 13 октября 2013 г. вследствие инцидента (некатегорийного отказа) на промысловом трубопроводе - газонефтепроводе "куст N 52 - куст N 196" произошел разлив нефтесодержащей жидкости в объеме ориентировочно 3,6 м3 в районе кустовой площадки N 68 Западно-Сургутского месторождения нефти, в результате которого произошло загрязнение земельного участка. По данному факту административным органом 18 октября 2013 г. в отношении общества возбуждено дело об административном правонарушении, в ходе расследования которого было установлено, что причиной разлива нефти, повлекшего нефтезагрязнение природных объектов, является внутренняя коррозия по телу трубы промыслового нефтегазопровода; внутренняя антикоррозийная защита трубопровода отсутствует. Указанные обстоятельства послужили основанием для составления административным органом протокола от 18 декабря 2013 г. N 1832-0К/40 об административном правонарушении и вынесения постановления от 31 декабря 2013 г. N 1787-0К/40 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Оценив представленные в материалы дела доказательства и установив, что обществом при эксплуатации нефтепровода нарушены экологические требования, установленные законодательством Российской Федерации в области окружающей среды, руководствуясь положениями Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Правилами организации мероприятий по предупреждению ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. N 240, Правилами по эксплуатации, ревизии, ремонту и отбраковке нефтепромысловых трубопроводов РД 39-132-94, утвержденными Минтопэнерго России 30 декабря 1993 г. по согласованию с Госгортехнадзором России, положениями ст. ст. 1.5, 2.1, 8.1 КоАП РФ, суды пришли к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.1 КоАП РФ. При этом суды приняли во внимание, что являясь собственником нефтегазопровода, входящего в состав трубопроводов для внутрипромыслового сбора и транспорта нефти и сопутствующих ей компонентов - газа и пластовой воды, эксплуатация которых осуществляется в том числе в соответствии с Правилами РД 39-132-94, общество, будучи ответственным лицом за соблюдение требований законодательства в области окружающей среды, за безопасную эксплуатацию нефтепровода, не предприняло мер по безопасной эксплуатации опасного производственного объекта с целью недопущения негативного воздействия на окружающую среду. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по делу N А75-500/2014 установлено, что общество при эксплуатации промыслового трубопровода - газонефтепровода "куст N 52 - куст N 196" не соблюдало экологические требования (п. 4 Правил от 15 апреля 2002 г. N 240), что повлекло 13 октября 2013 г. в районе кустовой площадки N 68 Западно-Сургутского месторождения нефти разлив нефтесодержащей жидкости, вследствие некатегорийного отказа названного трубопровода. Некатегорийный отказ трубопровода не мог произойти самопроизвольно. Прорывы трубопроводов возникают либо в результате невыполнения, либо некачественного выполнения всех необходимых требований по эксплуатации трубопроводов, установленных нормативными правовыми актами в данной сфере регулирования. В соответствии с п. 4 Правил от 15 апреля 2002 г. N 240 предприятия обязаны содержать в исправном состоянии технологическое оборудование, заблаговременно проводить инженерно-технические мероприятия, направленные на предотвращение возможных разливов нефти и нефтепродуктов и (или) снижение масштабов опасности их последствий, а также организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте. Установив все обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, которые были оценены в их совокупности и взаимосвязи, учитывая преюдициальные обстоятельства, установленные упомянутым вступившим в законную силу судебным актом по делу N А75-500/2014, суды признали правомерным оспариваемое постановление административного органа и отказали обществу в удовлетворении заявленных требований.

Обжалуя указанные судебные акты в Верховный Суд Российской Федерации, общество приводит доводы об отсутствии в его действиях состава вмененного административного правонарушения, поскольку, по его мнению, в рассматриваемом случае было допущено нарушение требований промышленной безопасности, ответственность за которое установлена ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, однако у административного органа отсутствуют полномочия для проверки соблюдения требований промышленной безопасности. Вместе с тем указанные доводы являлись предметом рассмотрения судов и получили надлежащую правовую оценку. Как указали суды, в рассматриваемом случае обществу вменяется нарушение требований в области окружающей среды, а именно: факт непринятия мер по безопасной эксплуатации опасного производственного объекта с целью недопущения негативного воздействия на окружающую среду. При этом проверка соблюдения требований промышленной безопасности, в частности порядка проведения экспертизы промышленной безопасности, согласования расчетных сроков эксплуатации, административным органом не осуществлялась. Приводимые обществом в поданной в Верховный Суд Российской Федерации жалобе доводы связаны с переоценкой доказательств и фактических обстоятельств дела, установленных судами, в том числе относительно соблюдения административным органом процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении. Поскольку все обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств и им дана надлежащая правовая оценка, оснований для удовлетворения жалобы общества и отмены или изменения обжалуемых судебных актов не имеется.

В соответствии со ст. 14 Закона N 384-ФЗ, здания и сооружения должны быть спроектированы таким образом, чтобы в процессе их строительства и эксплуатации не возникало угрозы оказания негативного воздействия на окружающую среду.

Согласно ст. 32 Закона N 384-ФЗ мероприятия по охране окружающей среды, предусмотренные в проектной документации здания или сооружения в соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, должны обеспечивать предотвращение или минимизацию оказания негативного воздействия на окружающую среду.

Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1521.

Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержден Приказом Росстандарта от 30.03.2015 N 365.

Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на законодательном уровне изложены в ст. ст. 34 - 56 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ). Общее правило заключается в том, что размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности (п. 1 ст. 34 Закона N 7-ФЗ).

Экологические требования при территориальном планировании, градостроительном зонировании и планировке территории заключаются в том, что при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов (п. 1 ст. 35 Закона N 7-ФЗ).

Экологические требования при архитектурно-строительном проектировании заключаются в том, что при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Проектирование, строительство и реконструкция объектов капитального строительства, зданий, сооружений, которые являются объектами, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду, и относятся к областям применения наилучших доступных технологий, должны осуществляться с учетом технологических показателей наилучших доступных технологий при обеспечении приемлемого риска для здоровья населения, а также с учетом необходимости создания системы автоматического контроля выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ (п. 1 ст. 36 Закона N 7-ФЗ).

Запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (п. 2 ст. 36 Закона N 7-ФЗ).

Экологические требования при строительстве, капитальном ремонте и реконструкции заключаются в том, что строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 37 Закона N 7-ФЗ).

Запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды (п. 2 ст. 37 Закона N 7-ФЗ).

Экологические требования при вводе в эксплуатацию заключаются в том, что ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды (п. 1 ст. 38 Закона N 7-ФЗ).

Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 38 Закона N 7-ФЗ).

Не допускается выдача разрешения на ввод объекта капитального строительства, который является объектом, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, и относится к областям применения наилучших доступных технологий, в эксплуатацию в случае, если на указанном объекте применяются технологические процессы с технологическими показателями, превышающими технологические показатели наилучших доступных технологий.

Экологические требования при эксплуатации заключаются в том, что юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов (п. 1 ст. 39 Закона N 7-ФЗ).

Экологические требования при выводе из эксплуатации заключаются в том, что вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации (п. 3 ст. 39 Закона N 7-ФЗ).

По своей конструкции состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 8.1 КоАП РФ, является формальным, то есть административное правонарушение считается завершенным с момента совершения противоправных деяний (действий или бездействия), составляющих объективную строну административного проступка, административная ответственность наступает с момента совершения противоправных деяний (действий или бездействия), составляющих объективную строну административного проступка, для квалификации не требуется конкретизация наступивших последствий. При квалификации административных правонарушений по ст. 8.1 КоАП РФ необходимо иметь в виду то, что административная ответственность за совершение указанных деяний (действий или бездействия) наступает только в том случае, если они не образуют состав преступления, ответственность за которое предусмотрена ст. 246 Уголовного кодекса РФ "Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ".

Субъектами административного проступка, ответственность за который установлена ст. 8.1 КоАП РФ, могут быть:

граждане;

должностные лица;

юридические лица.

Совершение административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 8.1 КоАП РФ, предполагает применение различных санкций для перечисленных субъектов административного проступка, в частности:

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей;

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц - от двух тысяч до пяти тысяч рублей;

влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.

Необходимо обратить внимание на то, что субъект административного проступка, ответственность за который установлена ст. 8.1 КоАП РФ, является специальным. При несоблюдении экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства к административной ответственности по ст. 8.1 КоАП РФ могут привлекаются:

граждане и юридические лица, являющиеся членами саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания (п. 1 ст. 55.3 Градостроительного кодекса РФ); граждане и юридические лица, являющиеся членами саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации (п. 2 ст. 55.3 Градостроительного кодекса РФ); граждане и юридические лица, являющиеся членами саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство (п. 3 ст. 55.3 Градостроительного кодекса РФ);

органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления с правами юридических лиц, уполномоченные в области градостроительной деятельности и их должностные лица;

граждане и юридические лица, являющиеся собственниками или иными титульными владельцами зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства.

Необходимо отметить, что, как следует из ч. 1 ст. 23.29 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.1 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие государственный экологический надзор. Как следует из ч. 1.2 ст. 23.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.1 КоАП РФ, в случаях, если дело о таком административном правонарушении возбуждено должностным лицом Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", рассматриваются судьями.

Субъективная сторона административного проступка, ответственность за который установлена ст. 8.1 КоАП РФ, характеризуется виной в форме умысла или неосторожности.

Источник комментария:
Под общ. Л.В. Чистяковой "ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К КОДЕКСУ РФ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ. ЧАСТЬ ПЕРВАЯ. ГЛАВА 1-8. ТОМ 1"
ЧИСТЯКОВА Л.В. АМЕЛИН Р.В. КОЛОКОЛОВ А.В. КОЛОКОЛОВА М.Д. ЛИПАТОВ Э.Г. СВЕЧНИКОВА И.В. ЧАННОВА С.Е., 2019. Издательство "РосБух"


Судебная практика по статье 8.1 КоАП РФ:

Изменения документа
Аа
Аа
Аа
Идет загрузка...