Статья 99. Особенности финансового обеспечения реализации образовательных программ
1. Финансовое обеспечение реализации образовательных программ в Российской Федерации осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.
2. Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, объем финансового обеспечения реализации образовательной программы определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, включая практическую подготовку обучающихся, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, инвалидами (детьми-инвалидами), обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.
3. В объем финансового обеспечения реализации образовательной программы включаются затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.
4. Для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, объем финансового обеспечения реализации образовательной программы должен включать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся.
5. Субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, рассчитываются с учетом нормативов, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона. Субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по профессиональным образовательным программам, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, рассчитываются в порядке, аналогичном порядку, установленному для определения объема финансового обеспечения выполнения государственного или муниципального задания.
Комментарий к ст. 99 Закона об Образовании в РФ
1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи финансовое обеспечение реализации образовательных программ в Российской Федерации осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.
Финансирование образовательных услуг регламентируется различными нормативными правовыми актами, в том числе подзаконными, например:
- Постановлением Правительства от 30.04.2019 N 537 "О мерах государственной поддержки научно-образовательных центров мирового уровня на основе интеграции образовательных организаций высшего образования и научных организаций и их кооперации с организациями, действующими в реальном секторе экономики";
- Постановлением Правительства от 17.12.2016 N 1390 "О формировании стипендиального фонда";
- Постановлением Правительства от 28.03.2019 N 343 "Об утверждении нормативов затрат на обеспечение дополнительных гарантий прав на образование детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, обучающихся по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам за счет средств федерального бюджета, а также выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, обучавшихся по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам за счет средств федерального бюджета, - детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, в соответствии с п. п. 4, 6, 7 и 9 ст. 6 ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", методики расчета объемов финансового обеспечения указанных дополнительных гарантий и о внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2017 N 1117";
- Постановлением Правительства от 09.04.2010 N 218 "О мерах государственной поддержки развития кооперации российских образовательных организаций высшего образования, государственных научных учреждений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства, в рамках подпрограммы "Институциональное развитие научно-исследовательского сектора" государственной программы Российской Федерации "Развитие науки и технологий" на 2013 - 2020";
- Приказом Минобрнауки от 06.06.2013 N 443 "Об утверждении Порядка и случаев перехода лиц, обучающихся по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, с платного обучения на бесплатное";
- и другими, которые будут упомянуты, в частности, далее в комментарии к настоящей статье.
Ежегодные расходы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований на сферу образования предусматриваются в бюджете на очередной финансовый год (см., например, приложение 13 к Федеральному закону от 29.11.2018 N 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 и на плановый период 2020 и 2021").
Значительный объем бюджетных средства расходуется на реализацию мероприятий, предусмотренных Государственной программой Российской Федерации "Развитие образования", утв. Постановлением Правительства от 26.12.2017 N 1642. Государственная программа содержит Стратегические приоритеты в сфере действия программы до 2030 г.
Расходы бюджета на сферу образования с позиций финансово-правового регулирования обеспечивают реализацию социально-экономической функции государства, предполагающей использование значительного объема ресурсов государства ежегодно <95>.
--------------------------------
<95> См. также: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 84 - 88.
Образовательные услуги, оплачиваемые из бюджетных средств, понимаются как "государственные и муниципальные услуги в сфере образования". Они являются расходными обязательствами Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (в зависимости от территориального уровня, либо ведомственной принадлежности образовательной организации, возложения расходов на эти услуги на бюджет определенного уровня на основании нормативного правового акта) <96>.
--------------------------------
<96> См. подробнее: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 229 - 230.
2. Часть 2 комментируемой статьи применяется к регулятивной деятельности органов государственной власти субъектов РФ и предусматривает гарантию того, что установленные на региональном уровне нормативы в сфере образовательной деятельности будут сопоставлены с ФГОС, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований, действующих в сфере образования. Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 8 настоящего Закона, объем финансового обеспечения реализации образовательной программы определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, включая практическую подготовку обучающихся, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает виды нормативных затрат на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования, в числе которых основное место занимают затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
В объем финансового обеспечения реализации образовательной программы включаются затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента РФ, Правительства, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов РФ в нормативы, определяемые в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 8 настоящего Закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте РФ, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.
По данному вопросу см. также:
- Приказ Минпросвещения от 22.09.2021 N 662 "Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального образования, дополнительного образования детей и взрослых, дополнительного профессионального образования для лиц, имеющих или получающих среднее профессиональное образование, профессионального обучения, опеки и попечительства несовершеннолетних граждан, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением" (Нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг, определяемые с соблюдением общих требований, утв. данным документом, применяются при расчете объема субсидии начиная с формирования государственных (муниципальных) заданий на 2022 и на плановый период 2023 и 2024);
- Приказ Минобрнауки от 26.03.2021 N 209 "Об утверждении Общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере высшего образования и дополнительного профессионального образования для лиц, имеющих или получающих высшее образование, молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением" (Нормативные затраты, определяемые с соблюдением Общих требований, утв. данным документом, применяются при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания начиная с формирования заданий на 2022 и плановый период 2023 и 2024);
- Методику определения нормативных затрат на оказание государственных услуг, включенных в базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ по видам деятельности "Образование и наука", "Молодежная политика" и "Опека и попечительство несовершеннолетних граждан", за исключением государственных услуг по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования и программ среднего профессионального образования, утв. Минобрнауки от 27.11.2015 N АП-115/18вн;
- Письмо Минобрнауки от 19.03.2014 N 06-288 "О финансовом обеспечении реализации программ среднего профессионального образования".
Нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, за исключением государственных (муниципальных) услуг по реализации дополнительных образовательных программ и основных программ профессионального обучения, определяются в расчете на одного обучающегося по каждому уровню образования в соответствии с ФГОС, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся.
Часть 3 комментируемой статьи устанавливает также гарантии социально-экономической защищенности педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, определяя, что расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов РФ в нормативы, определяемые в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 8 настоящего Федерального закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте РФ, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.
4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает финансовые гарантии для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы. Для таких образовательных организаций объем финансового обеспечения реализации образовательной программы должен включать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся. Данное правило имеет огромную значимость в силу того, что в сельских населенных пунктах состав населения - а именно количество обучающихся детей - может быть невелико, и от данного фактора не должна зависеть заработная плата преподавателя, в противном случае будут созданы условия снижения стремления занимать должности педагогических работников в провинции. Снижение же в таком случае затрат на образовательную деятельность негативно скажется и на организации образовательной деятельности (нехватка оборудования - компьютерной техники и т.д.).
Часть 4 комментируемой статьи уточняет также понятие малокомплектных образовательных организаций. Органы государственной власти субъектов РФ относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся (см., например, Постановление Правительства Ленинградской области от 11.08.2014 N 366 "Об утверждении Порядка отнесения образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы на территории Ленинградской области, к малокомплектным образовательным организациям").
5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает такую форму расходов бюджета в сфере образовательной деятельности, как субсидии. Под субсидиями понимаются денежные средства, предоставляемые на конкретные затраты и с условием дополнительного вложения денежных средств их получателем, то есть финансирующие мероприятие не в полном объеме за счет бюджетных ресурсов. В данном случае речь идет о субсидиях не как форме межбюджетных трансфертов <97>, а о субсидиях юридическим лицам из бюджета. Такие бюджетные расходы предусмотрены ст. ст. 21, 69, 78 БК.
--------------------------------
<97> См. Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: Монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 236 - 250.
Субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ, рассчитываются с учетом нормативов, определяемых органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 8 настоящего Федерального закона. Субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по профессиональным образовательным программам, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, рассчитываются в порядке, аналогичном порядку, установленному для определения объема финансового обеспечения выполнения государственного или муниципального задания.
В целях регулирования предоставления субсидий из бюджетов субъектов РФ на региональном уровне приняты специальные нормативные правовые акты (региональное финансовое законодательство), например:
- Постановление Правительства Москвы от 18.09.2012 N 489-ПП "Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета г. Москвы частным образовательным организациям в целях возмещения затрат в связи с предоставлением гражданам дошкольного образования";
- Постановление Правительства Москвы от 28.12.2011 N 640-ПП "Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета г. Москвы частным образовательным организациям в целях возмещения затрат в связи с предоставлением гражданам начального общего, основного общего, среднего общего образования и бесплатного питания в период обучения";
- Постановление Правительства Воронежской области от 29.03.2017 N 240 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии из бюджета Воронежской области частным общеобразовательным организациям, осуществляющим образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг)".
В одних субъектах РФ нормативные акты по вопросам предоставления субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, приняты на бессрочный период (примеры приведены выше), в других такие акты являются актами срочного действия.
Часть 5 комментируемой статьи содержит положение, по смыслу нацеленное на установление размера субсидий. Субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по профессиональным образовательным программам, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, должны рассчитываться с учетом нормативных затрат на оказание соответствующих государственных или муниципальных услуг в сфере образования (выше, в п. 3 комментария к настоящей статье, мы привели нормативные акты, которые устанавливают такие требования).
Целевое использование и предоставление субсидий на реализацию требований комментируемого Закона, в том числе в части государственного и муниципального задания на мероприятия в связи с деятельностью образовательных организаций, зачастую выступает предметом судебных разбирательств (см., например, Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21.06.2018 по делу N А58-3561/2017; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 04.12.2018 по делу N А79-127/2017).