Статья 4. Правовое регулирование отношений в сфере образования

1. Статья 4 комментируемого Закона посвящена источникам и порядку правового регулирования отношений в сфере образования, благодаря чему выстраивается система и иерархия нормативно-правовых и международных актов Российской Федерации:

1) Конституция (ст. 43);

2) многосторонние международные договоры, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права:

- Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948 (ст. 26);

- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19.12.1966 (ст. 13);

- Конвенция о правах ребенка от 20.11.1989 (ст. ст. 28 - 29);

- Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования от 14.12.1960;

- Протокол N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS N 009 от 20.03.1952 (ст. 2);

- Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26.05.1995 (ст. 27);

- Соглашение между правительствами государств - членов Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве в области образования от 15.06.2006 и др.;

3) двусторонние международные договоры Российской Федерации:

- Соглашение между Правительством РФ и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры от 15.02.1994;

- Соглашение между Министерством образования и науки Российской Федерации и Министерством образования Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области образования от 09.11.2006;

- Соглашение между Министерством образования и науки Российской Федерации и Министерством по вопросам знаний Королевства Норвегия о сотрудничестве в области образования от 27.04.2010 и др.

Определяя место международных договоров в системе источников образовательного права, комментируемый Закон воспроизводит конституционную норму: в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора. Тем самым устанавливается приоритет применения международных договоров перед национальными актами в случае коллизии права. При этом решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению в РФ. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом;

4) Федеральные законы:

- комментируемый Закон;

- ТК (ст. 197);

- КоАП (ст. 5.57);

- ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (ст. 6);

- Закон РФ от 25.10.1991 N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (ст. 9);

- Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (ст. 19) и др.;

5) Указы Президента:

- от 12.04.1993 N 443 "О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования";

- от 05.07.2021 N 405 "Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, которые вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по образовательным программам высшего образования";

- от 28.11.2018 N 679 "О премиях лучшим учителям за достижения в педагогической деятельности" и др.;

6) Постановления Правительства:

- от 03.11.2015 N 1192 "О стипендиях Правительства Российской Федерации для студентов (курсантов, слушателей) и аспирантов (адъюнктов) организаций, осуществляющих образовательную деятельность, обучающихся по образовательным программам высшего образования по очной форме по специальностям или направлениям подготовки, соответствующим приоритетным направлениям модернизации и технологического развития российской экономики";

- от 26.12.2017 N 1642 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие образования";

- от 18.09.2020 N 1490 "О лицензировании образовательной деятельности" и др.;

7) Приказы Минобрнауки:

- от 29.10.2013 N 1199 "Об утверждении перечней профессий и специальностей среднего профессионального образования";

- от 12.07.2021 N 607 "Об утверждении Порядка перевода обучающегося в другую образовательную организацию, реализующую образовательную программу высшего образования соответствующего уровня";

- от 05.04.2017 N 301 "Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры" и др.;

8) Приказы Минпросвещения:

- от 02.09.2020 N 458 "Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования";

- от 31.05.2021 N 287 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования";

- от 06.08.2021 N 533 "Об утверждении Порядка перевода обучающихся в другую образовательную организацию, реализующую образовательную программу среднего профессионального образования" и др.;

9) нормативные правовые акты субъектов РФ:

- Закон Курганской области от 30.08.2013 N 50 "О правовом регулировании сферы образования Курганской области";

- Закон Приморского края от 13.08.2013 N 243-КЗ "Об образовании в Приморском крае" и др.;

10) нормативные правовые акты органов публичной власти федеральной территории "Сириус", содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере образования, которыми может устанавливаться специальное регулирование осуществления образовательной деятельности, в том числе в части государственной регламентации образовательной деятельности, в федеральной территории "Сириус". Требования нормативных правовых актов органов публичной власти федеральной территории "Сириус" по вопросам осуществления образовательной деятельности не могут быть ниже соответствующих требований, устанавливаемых в соответствии с комментируемым Законом. Органы публичной власти федеральной территории "Сириус" вправе вводить экспериментальный правовой режим в федеральной территории "Сириус", направленный на разработку, апробацию и внедрение новых образовательных программ, образовательных технологий, образовательных ресурсов, средств обучения и воспитания;

11) муниципальные акты не входят в систему государственного регулирования образования, но устанавливают нормативные основы на местном уровне и действуют только на территории муниципального образования.

Вместе с тем законодателем особенно подчеркивается главная роль и юридическая сила комментируемого Закона как базового в сфере образования, тем самым закрепляются его особые свойства как нормативного правового акта:

- прямое действие - нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать комментируемому Закону и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными комментируемым Законом;

- высшая юридическая сила (за исключением Конституции и международных актов, а также решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, не противоречащем Конституции) - в случае несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, правовых актах органов местного самоуправления, нормам комментируемого Закона применяются нормы комментируемого Закона, если иное не установлено в нем самом; то есть он является специальным актом в сфере образования по отношению к другим нормативным правовым актам;

- верховенство - распространение комментируемого Закона на все организации и всех индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность на территории Российской Федерации.

Также в комментируемой статье определены некоторые особенности правового регулирования отношений в сфере образования, предполагающие применение наряду с комментируемым Законом иного специального законодательства, которому в определенных случаях будет отдаваться приоритет:

1) В первую очередь это специальные федеральные законы, регламентирующие деятельность МГУ, СПбГУ <8>, а также организаций, расположенных на территориях:

- Сколково <9>;

- международного медицинского кластера <10>;

- опережающего развития <11>;

- свободного порта Владивосток <12>;

- инновационных научно-технологических центров <13>, если указанные законы регламентируют те или иные особенности осуществления образовательной деятельности;

- Военного инновационного технополиса "Эра" Министерства обороны РФ <14>.

--------------------------------

<8> Федеральный закон от 10.11.2009 N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете".

<9> Федеральный закон от 28.09.2010 N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково".

<10> Федеральный закон от 29.06.2015 N 160-ФЗ "О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

<11> Федеральный закон от 29.12.2014 N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации".

<12> Федеральный закон от 13.07.2015 N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток".

<13> Федеральный закон от 29.07.2017 N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

<14> Федеральный закон от 14.07.2022 N 253-ФЗ "О Военном инновационном технополисе "Эра" Министерства обороны Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

2) Помимо этого, речь идет о специальных федеральных законах, регламентирующих статус государственных служащих и военнослужащих. Главными здесь являются следующие федеральные законы:

- от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

- от 30.11.2011 N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих".

Положения указанных законов и иных нормативных актов, регламентирующих статус государственных служащих, будут учитываться при распространении законодательства об образовании на граждан:

а) проходящих федеральную государственную службу на должностях педагогических и научно-педагогических работников;

б) проходящих федеральную государственную службу, в том числе военную службу по призыву, и являющихся обучающимися.

2. В комментируемой статье определены цели (ориентиры, результаты) и задачи (конкретные средства и способы достижения поставленных целей) правового регулирования отношений в сфере образования.

Выделяются три основные цели:

1) установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, то есть максимального количества практических возможностей (материальных и нематериальных) для получения образования в тех или иных формах;

2) создание условий развития системы образования, направленных на ее дальнейшее совершенствование;

3) защита прав и интересов участников отношений в сфере образования посредством создания и развития материальных и процессуальных гарантий и механизмов.

Для достижения указанных целей необходимо выполнение следующих основных шести задач:

1) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование (прежде всего в контексте ст. 43 Конституции);

2) создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации. Следует констатировать, что основное бремя по поддержанию и развитию системы образования, несмотря на происходящие социально-экономические изменения, в Российской Федерации по-прежнему несут государство и местное самоуправление;

3) создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования путем создания различных комиссий, советов и иных институтов их взаимодействия;

4) определение правового положения участников отношений в сфере образования, прежде всего обучающихся и педагогических работников, а также образовательных организаций и органов власти;

5) создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, в том числе и за счет бюджетных мест, как необходимое условие интеграции национального образования в мировую систему и развития привлекательности отечественного образовательного и научного потенциала;

6) разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления как гарантия, с одной стороны, целостности образовательного пространства России, а с другой, - самостоятельности в принятии решений на разных уровнях власти с учетом административно-территориального устройства и моделей местного самоуправления в Российском государстве.