Решение Верховного суда: Определение N ВАС-11237/12 от 15.10.2012 Коллегия по административным правоотношениям, надзор

48_379556

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о передаче дела в Президиум

Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

№ ВАС-11237/12

Москва 15 октября 2012 г.

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Ю.Ю. Горячевой судей Д.И. Дедова, С.В. Сарбаша рассмотрела в судебном заседании заявление закрытого акционерного общества «XXI век-ТВ» о пересмотре в порядке надзора решения от 25.11.2011 по делу Арбитражного суда Московской области № А41-10785/11, постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2012 и постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 25.06.2012 по тому же делу.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью «Регион-медиа» (далее общество «Регион-медиа») обратилось в Арбитражный суд Московской области с иском к Администрации Подольского муниципального района Московской области (далее – администрация) и закрытому акционерному обществу «XXI век-ТВ» (далее – общество «XXI век-ТВ») о признании

Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: http://www.arbitr.ru/

(информация о движении дела, справочные материалы и др.). конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, состоявшегося 27.12.2010, недействительным в части лотов №№ 5, 6, 7, 8, 10, 13, 14, 17, 21 (с учетом уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены общества с ограниченной ответственностью «Ландиа ТМ», «Арт фэктори групп» и «НИКЭ».

Решением Арбитражного суда Московской области от 25.11.2011, оставленным без изменения постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2012, исковые требования удовлетворены конкурс на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, оформленный протоколом рассмотрения заявок от 27.12.2010 № 2, признан недействительным в части лотов 5,6, 7, 8, 10, 13, 14, 17, 21.

Федеральный арбитражный суд Московского округа постановлением от 02.07.2012 оставил решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции без изменения.

Рассматривая данное дело, все судебные инстанции исходили из того, что порядок проведения торгов на право заключения указанных договоров федеральным законом не урегулирован, поэтому к названным торгам подлежат применению нормы Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о размещении заказов).

Суд первой инстанции признал конкурс на установку и эксплуатацию рекламных конструкций недействительным вследствие несоблюдения требований Закона о размещении заказов о сроке, месте и порядке предоставления конкурсной документации, ее утверждении уполномоченным органом, а также в связи с отсутствием методики оценки конкурсных предложений по системе баллов (часть 4 статьи 21, часть 1 статьи 22, часть 2 статьи 28 Закона о размещении заказов).

Суд апелляционной инстанции, согласившись с таким подходом дополнительно указал на несоответствие критериев оценки заявок на участие в торгах требованиям статьи 28 Закона о размещении заказов которая устанавливает исчерпывающий перечень допустимых критериев.

Отклоняя довод общества «XXI век-ТВ» о неприменимости к торгам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций положений Закона о размещении заказов, суд кассационной инстанции мотивировал его применение неурегулированностью порядка проведения таких торгов Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Закон о рекламе), которым установлена обязанность их проведения органами государственной власти, органами местного самоуправления.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре упомянутых судебных актов в порядке надзора общество «XXI век-ТВ» просит их отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, нарушающее единообразие практики арбитражных судов.

При проверке доводов общества установлено, что единообразие по спорному правовому вопросу о применении к подобным торгам положений Закона о размещении заказов в практике арбитражных судов отсутствует.

Имеется иная правовая позиция, которая обосновывается судами следующим.

Закон о размещении заказов применяется при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

При этом под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения (часть 2 статьи 3 Закона о размещении заказов).

Под размещением заказов на товары, работы, услуги понимаются осуществляемые в порядке, установленном Закона о размещении заказов действия заказчиков и уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов (статья 5 Закона о размещении заказов).

Поэтому суды, занимающие иную правовую позицию, полагают, что для применения положений Закона о размещении заказов в любом случае необходима совокупность трех условий: контракт заключается в интересах специального субъекта (государственного или муниципального образования, бюджетного учреждения); целью его заключения выступает удовлетворение государственных или муниципальных потребностей финансирование этих потребностей осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Между тем, обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления или уполномоченных ими организаций проводить торги на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций по своему выбору в форме аукциона или конкурса предусмотрена частью 5.1 статьи 19 Закона о рекламе и корреспондирует с полномочиями названных органов определенных иными законодательными актами.

Так, в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» владение, пользование и распоряжение имуществом находящимся в муниципальной собственности, в том числе и выдача разрешений на установку рекламных конструкций, относится к вопросам местного значения. Согласно пункту 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов осуществляют распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (за установленными в этом же пункте изъятиями).

Исходя из характера и субъектного состава, подлежащих урегулированию отношений, торги на установку и эксплуатацию рекламных конструкций проводятся в целях предоставления равных возможностей участия лицам, ведущим бизнес в сфере рекламы, развития между ними добросовестной конкуренции, соблюдения требований законодательства о конкуренции и рекламе, а также обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции при предоставлении мест для размещения рекламных конструкций на объектах недвижимости находящихся в публичной собственности. В отличие от торгов проводимых на основании Закона о размещении заказов, результаты торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций формируют не расходы, а доходы бюджетов поскольку денежные средства в оплату выигранного на торгах права поступают в бюджет.

В силу статьи пункта 1 статьи 6 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс) к гражданским отношениям прямо не урегулированным законодательством или соглашением сторон при отсутствии применимого к ним обычая делового оборота и если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

Торги на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций проводятся органами местного самоуправления не в качестве муниципальных заказчиков, в отсутствие у них муниципальных нужд, по результатам этих торгов не предполагается удовлетворение интересов муниципальных образований в получении товаров, работ и услуг и выделение бюджетных средств на их приобретение.

Следовательно, названные торги и торги, связанные с размещением заказов для государственных (муниципальных) нужд, имеют принципиальные отличия и не могут оцениваться как отношения сходного характера, допускающие применение по аналогии положений Закона о размещении заказов.

Кроме того, статья 28 Закона о размещении заказов устанавливает при проведении конкурсов исчерпывающий перечень критериев оценки заявок участников, включающий помимо цены контракта функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара; качество работ, услуг и (или квалификацию участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг; расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара; сроки (периоды) поставки товара выполнения работ, оказания услуг; срок и (или) объем представления гарантий качества товара, работ, услуг.

Упомянутые критерии призваны обеспечить приобретение лучших товаров, работ, услуг в необходимые сроки, по меньшим ценам минимизировать проблемы при их использовании и сэкономить бюджетные средства при удовлетворении государственных (муниципальных) нужд. Между тем, данные критерии в принципе не подходят при организации конкурсов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. Включение в конкурсную документацию иных критериев оценки заявок лучших товаров, работ, услуг не допускает, поэтому его применение может создать противоречия с полномочиями государственных органов и органов местного самоуправления по своему выбору проводить указанные торги в форме аукциона или конкурса ввиду невозможности организации последнего (часть 5.1 статьи 19 Закона о рекламе). Также эти критерии не корреспондируют с частью 15 статьи 19 Закона о рекламе предусматривающей право уполномоченного органа отказать в разрешении на установку рекламной конструкции при нарушении внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, а также требований законодательства об объектах культурного наследия. Правила лучших товаров, работ, услуг не позволяют учесть и запреты установленные частью 5.2 статьи 19 Закона о рекламе на участие в торгах лиц, занимающих преимущественное положение на рынке наружной рекламы, и на приобретение указанного положения по результатам торгов.

В соответствии со статьей 449 Гражданского кодекса торги проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

Аналогия закона применяется к правоотношениям в случаях, если они прямо не урегулированы законодательством и в нем имеется пробел Из статьи 449 Гражданского кодекса не следует, что торги можно признать недействительными как сделку, противоречащую не предписанным для нее законом правилам, исходя из аналогии закона, регулирующего иные по характеру отношения.

Принимая во внимание изложенное, коллегия судей полагает, что законность организуемых органами государственной власти или местного самоуправления торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций должна определяться судами исходя из положений статей 447-449 Гражданского кодекса, статьи 19 Закона о рекламе, статей 15-17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

К названным торгам не подлежат применению правила статьи 17.1 Закона о защите конкуренции о порядке заключения договоров, связанных с переходом прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, поскольку при размещении рекламных конструкций на публичных землях общего пользования земельные участки под их размещение из земель соответствующей категории не выделяются и в пользование конкретных лиц не предоставляются (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 № 15248/10).

Торги на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций подлежат оспариванию по общим правилам, с учетом императивных требований статьи 19 Закона о рекламе, но без проверки на соответствие положениям Закона о размещении заказов Организатор названных торгов в любом случае должен обеспечить их публичность и открытость по составу надлежащих участников, единые и понятные для участников требования к конкурсной документации процедуре участия в торгах, максимально четкие критерии отбора победителя, обеспечивающие сопоставимость поданных участниками предложений, в том числе с учетом реальности их осуществления и эффективности.

Поэтому при рассмотрении исков о признании названных торгов недействительными, судам следует исходить из общих критериев выработанных судебной практикой, и устанавливать, являются ли допущенные нарушения существенными, способными повлиять на число участников торгов или результат определения их победителя Соответствующие правовые подходы сформулированы в пункте 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.12.1993 № 32 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий пунктах 1 и 5 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 № 101 «Обзор практики рассмотрения споров, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства», постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (от 28.10.2010 № 7171/10, от 14.12.2010 № 7781/10, от 28.02.2012 № 14850/11, от 05.04.2012 № 16311/11 и ряде других).

В данном же случае суды признали нарушения в действиях организатора конкурса исходя из требований, предъявляемых Законом о размещении заказов к иным по характеру торгам, без надлежащей оценки их существенности и влияния на законные права и интересы заинтересованного лица.

Между тем, оспариваемый конкурс проводился на основании Положения о проведении конкурсов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельном участке здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности Подольского муниципального района или на земельном участке государственная собственность на который не разграничена утвержденного решением Совета депутатов Подольского муниципального района Московской области от 18.06.2010 № 239/2010 (т.1, л. 84).

Названное Положение определяет права и обязанности участников и организатора конкурса, содержит требования к составу конкурсной документации, условиям участия в конкурсе, подготовке проведения и непосредственному проведению конкурса, признанию его несостоявшимся, подведению итогов конкурса и заключению договора с победителем.

Конкурсная документация опубликована на сайте одновременно с извещением, а ее состав определен утвержденным организатором Положением. На этапе принятия решения об участии в конкурсе у заинтересованного лица, оспорившего его результаты в суде, не возникло вопросов по содержанию извещения, конкурсной документации и критериев определения победителя конкурса. Это лицо получило конкурсную документацию, приняло участие в конкурсе, но не выиграло его. При таких условиях суд не установил, а заинтересованное лицо не указало, как именно были нарушены его права вследствие того, что конкурсная документация не была утверждена организатором, а в извещении о проведении конкурса отсутствовали сведения о сроке, месте и порядке ее выдачи.

Признание судами оценки заявок участников конкурса необоснованной и произвольной со ссылкой на неправильное определение перечня и конкретных формулировок этих условий, а также на отсутствие системы баллов, присвоенных каждому условию, обосновано в судебных актах невыполнением соответствующих требований Закона о размещении заказов, которые к данным отношениям не применимы.

В связи с этим, сопоставляя выдвинутые участниками предложения в том числе по условию «лучшее предложение по размещению социальной рекламы» суды не оценивали эти предложения на предмет их реальности выгодности для администрации и наличия у нее экономической возможности ими воспользоваться без нарушения требований законодательства. К тому же суды отождествили определенные организатором торгов в общей форме критерии лучшего предложения по отдельным показателям (материально-техническая оснащенность участника, технические характеристики конструкций, дизайн благоустройство территории, размещение социальной рекламы) с конкретными формулировками предложений, сделанных участниками конкурса по этим вопросам. Руководствуясь этим подходом и не приняв во внимание положения статей 3 и 10 Закона о рекламе, суды пришли к выводу о том, что изготовление (печать) по запросу администрации баннеров с социальной рекламой не имеет отношения к размещению социальной рекламы, поэтому не должна учитываться при определении лучшего предложения по этому критерию.

При таких обстоятельствах дело № А41-10785/11 Арбитражного суда Московской области подлежит передаче в Президиум Высшего арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов на основании пункта 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в целях формирования единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 300, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Передать в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дело № А41-10785/11 Арбитражного суда Московской области для пересмотра в порядке надзора решения от 25.11.2011, постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2012 и постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 02.07.2012 по тому же делу.

2. Направить копии определения и заявления лицам, участвующим в деле.

3. Предложить лицам, участвующим в деле, представить в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отзывы на заявление о пересмотре судебных актов в порядке надзора до 26.11.2012.

Председательствующий ______________ Ю.Ю.Горячева судья Судья ______________ Д.И.Дедов Судья ______________ С.В.Сарбаш